Entrevista a Oddone: retos del próximo gobierno, lo positivo y qué faltó al actual, el plebiscito del Pit y más

Tras dejar CPA Ferrere al cumplir 60 años de edad (así lo establecen los estatutos de la firma) en setiembre pasado, el economista y doctor en Historia Económica Gabriel Oddone dedica su tiempo a Ágora, el think tank que fundó junto a su amigo y exsocio de CPA Bruno Gili. Sobre los desafíos económicos para el próximo gobierno, lo que hizo exitosamente (y lo que no) el actual, el "muy problemático" para Uruguay plebiscito que plantea el Pit-Cnt y la posibilidad de ser ministro de Economía y Finanzas (su nombre es el que se maneja en el círculo más cercano del pre-candidato frenteamplista Yamandú Orsi), habló Oddone en entrevista con El País.

 -Uruguay acaba de completar 10 años con un crecimiento mediocre de 1,1% promedio anual, el déficit fiscal se ha reducido algo pero está en niveles de 3% del Producto Interno Bruto (PIB), la pobreza está estancada en torno al 10%, uno de cada cinco niños es pobre. ¿Cómo se hace para lograr un crecimiento económico mayor y al mismo tiempo acometer el desafío de atender la pobreza infantil, sabiendo que el déficit fiscal hay que cuidarlo?

-Efectivamente, los principales desafíos que enfrenta el próximo gobierno son generar condiciones para que la economía crezca a mayor ritmo, reenfocar el esquema de protección social para priorizar los hogares en los que habitan niños, niñas y adolescentes y atender la seguridad ciudadana. Ello requiere revisar algunos aspectos de la política económica manteniendo el compromiso firme con la estabilidad macroeconómica.

Para eso, Uruguay debe crecer a tasas mayores de 2,5% anual, un guarismo más cercano al crecimiento potencial de la economía y algo clave para dejar atrás una década de desempeño pobre. Para hacerlo debemos abrir más la economía, aumentar nuestra competitividad y lograr que la innovación y la adopción de tecnología sea más intensa y natural de lo que lo ha sido hasta ahora.

-¿Y cómo se logra eso?

-Abrir más la economía supone seguir buscando la forma de sumarnos a acuerdos de integración económica como, por ejemplo, el Cptpp (Acuerdo Transpacífico), encontrar la manera de integrarnos a cadenas globales o regionales de valor a partir de las iniciativas que varios países promueven en el marco de la nueva política industrial y no dejar de adherir a tratados que son requisitos para integrar acuerdos más generales. Y todo ello sin abandonar el Mercosur. No es nada sencillo, pero ese es, al menos por ahora, el camino.

Aumentar la competitividad de la economía es clave, sobre todo porque no tenemos un gran proyecto de inversión extranjera de rápida concreción a la vista y porque no se prevé mucho dinamismo de nuestros principales socios comerciales ni un ciclo de precios de exportación muy favorable. Por eso, debemos encontrar fuentes endógenas de crecimiento. Y eso nos exige aumentar la productividad de la economía, especialmente en el sector no transable (el que no comercia con el exterior) donde hay muchas oportunidades de mejora. El sector público, el transporte de mercaderías, la distribución de combustibles, la salud, por citar sólo algunos ejemplos donde se necesitan cambios. Para ello, se requiere impulsar reformas en algunos de esos sectores que deberían ser acompañadas con un fortalecimiento del marco regulatorio de la competencia y de la institucionalidad de la negociación colectiva.

Lograr que la innovación y la adopción de tecnología tengan un papel más protagónico en las decisiones empresariales exige a las políticas públicas generar las condiciones para que el mundo de la ciencia y de la generación de tecnología se acerque al de los negocios. Recurrir a incentivos tributarios para favorecer la inversión privada en estas actividades, promover el desarrollo de instrumentos financieros para la gestión de los riesgos asociados, facilitar el financiamiento de largo plazo y fortalecer las instituciones responsables de coordinar estos temas, son algunos ejemplos de lo que se debe hacer en esta materia.

-¿Y en este marco, cómo atender a la pobreza infantil sin comprometer la estabilidad fiscal?

-Crecer a mayor ritmo tiene dos grandes motivaciones. La primera y más obvia es poner a disposición de la población más bienes y servicios para aumentar su confort material, así como mejorar su calidad de vida. Pero, Uruguay necesita crecer más sobre todo porque el estado de bienestar que tiene requiere tasas de expansión de la economía más altas. En otras palabras, no es posible asegurar los niveles de prosperidad y de equidad a los que aspira la ciudadanía si no se crece a un ritmo que al menos duplique el registrado en la última década.

Yendo al tema de la infancia y la adolescencia, existe un consenso acerca de que Uruguay debe aumentar los recursos que destina a atender a esta parte de la población. Los expertos en la materia estiman que un aumento de la inversión pública anual del orden de medio de punto porcentual del PIB con este destino podría ser suficiente, al menos inicialmente, para financiar un programa para hogares en los que habitan niños, niñas y adolescentes. Ello debería usarse, entre otras cosas, para promover iniciativas de empleo de mayor calidad dirigidas a las personas a cargo de esos hogares y para fortalecer el sistema de cuidados orientado a esos hogares. A eso debería sumarse una revisión del actual esquema de transferencias a la población vulnerable con el propósito de focalizarlas mejor.

Dada la importancia y la urgencia del tema niñez y adolescencia, una inversión de esa magnitud es posible de absorber por el presupuesto. Para no comprometer la estabilidad de las finanzas públicas, el próximo gobierno deberá combinar reasignaciones de gastos que ya existen y revisiones de las prioridades de los aumentos de las partidas.

-¿El próximo gobierno deberá encarar un ajuste fiscal? ¿Por qué?

-No, no creo que sea necesario hacer un ajuste fiscal. Si bien la situación fiscal que heredará la próxima administración dista de estar consolidada en términos de su sostenibilidad, Uruguay tiene más tiempo que en 2019 para implementar una agenda sólida de mejora de sus cuentas públicas. En primer lugar, porque nuestros números son comparativamente menos malos de lo que lo eran hace cinco años. En aquel momento Uruguay estaba entre los peores países de su grupo de pares de calificación crediticia. Hoy, el deterioro fiscal que ha tenido lugar en varios de ellos debido a la pandemia deja a Uruguay en la mitad de la tabla de ese grupo, lo que supone menos presión relativa. En segundo lugar, porque la reforma previsional aprobada mejoró algo la perspectiva de la deuda pública a largo plazo. Por supuesto, mi respuesta asume implícitamente que la economía encontrará la forma de crecer a un mayor ritmo en los próximos años.

Sin perjuicio de lo anterior, no creo conveniente que los candidatos deban asumir compromisos firmes sobre este tipo de temas. No lo es porque puede haber circunstancias sobrevinientes que obliguen a tomar decisiones que supongan incumplir promesas de esta naturaleza. Y si eso ocurre hay dos tipos de problemas. Uno es que el gobierno no se atreva a tomar las decisiones necesarias para mantener su compromiso de campaña, lo que puede afectar la situación económica. En 2001 y 2002 algo de esto pasó debido al compromiso del partido colorado durante la campaña electoral de 1999 de no devaluar. El otro problema es que el gobierno adopte la decisión necesaria para enfrentar el cambio de escenario, en cuyo caso incumplirá con una promesa electoral. En este caso, haría lo correcto desde el punto de vista económico, pero arriesgaría a erosionar su reputación y credibilidad. Por eso, los economistas profesionales somos contrarios a que se hagan promesas electorales sobre dimensiones económicas que son muy difíciles de prever.

-¿Qué tan problemático puede ser para un próximo gobierno que se apruebe el plebiscito sobre la reforma jubilatoria que promueve el Pit-Cnt? ¿Y para Uruguay?

-Muy problemático. Diría que la economía del país no tiene forma de hacer viable el modelo de seguridad social que impulsa el plebiscito. Por eso, desde el primer momento que se conoció la iniciativa manifesté que la reforma constitucional promovida es inadecuada, inconveniente e imprudente. Si bien muchas de las propuestas incluidas están inspiradas en propósitos loables, sus resultados pueden ser muy negativos. Lo son porque no ataca los desafíos que enfrenta el componente contributivo del sistema a raíz de las transformaciones laborales asociadas a los cambios tecnológicos en curso, arriesga a agravar los problemas de sostenibilidad del régimen al convertirlo en uno de reparto puro y, como si fuera poco, es probable que, a pesar de la intención de sus impulsores, el sistema termine siendo menos equitativo.

-El Banco Central mostró que era posible, con el mandato debido, lograr una inflación más baja y que se mantenga dentro de la meta, ¿un cambio de gobierno pondría en riesgo este logro?

-Tengo una diferencia con la afirmación que contiene la pregunta. No estoy de acuerdo con que el Banco Central haya tenido "el mandato debido". Más bien pienso que el Banco Central definió que el objetivo era reducir la tasa de inflación y consolidarla dentro del rango meta. Fue una decisión suya. Por supuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no la cuestionó. Es algo que puede parecer sutil, pero es relevante. Lo es porque, si estoy en lo cierto, el resto de la política económica debió haber tomado el accionar del banco central como una restricción adicional para formular sus políticas. Y eso debería haber llevado a un manejo más consistente de la política fiscal y de ingresos para evitar efectos colaterales negativos como una apreciación excesiva del tipo de cambio real como la que se dio.

Eso le deja planteado al próximo gobierno un desafío importante: cómo recuperar competitividad sin comprometer el logro de la caída de la inflación.

-¿Eso supone que ese logro corre riesgo de no consolidarse?

-No, en principio creo que no debería haber un riesgo. Sería un error que el próximo gobierno no defendiera la menor inflación. Primero, por los efectos positivos directos que están asociados a una menor tasa de inflación. Segundo, porque la afectación de la competitividad que ha tenido lugar entre 2022 y 2024 habría sido en vano.

Sin perjuicio de lo anterior, debemos tener en cuenta que el verdadero logro de este período es haber reducido las expectativas de inflación de 8% anual (donde estuvieron ancladas por muchos años) al entorno del 6,5%. La evaluación de la efectividad de la política monetaria bajo un régimen de objetivos de inflación hay que hacerla en función de la distancia entre la inflación anunciada por las autoridades y la esperada por los agentes. Digo esto porque es muy probable que la tasa inflación anual tienda a ubicarse a fines de 2025 en un nivel algo superior al actual, más cerca del techo que al centro del rango meta. Por eso, el desafío de las autoridades económicas del próximo período de gobierno será consolidar una tasa de inflación que no supere el 6% anual. Y eso es algo posible y, por cierto, deseable.

-Si tuviera que calificar a este gobierno por el manejo económico, ¿cómo lo evalúa del 1 al 10 y por qué?

-No soy partidario de calificar algo tan complejo como la gestión de la política económica de un gobierno a partir de una dimensión única. No obstante, puedo decir que el gobierno cumplió parcialmente con el mandato que recibió de la ciudadanía en 2019.

En primer lugar, hizo un ajuste fiscal insuficiente respecto al que había comprometido. Además, ese ajuste es de dudosa calidad por el riesgo de que no sea sostenible. Por ejemplo, la mejora que se observó en 2021 y 2022 del resultado fiscal estuvo relacionada con el efecto de la caída del salario real en las pasividades. En el futuro parte de los logros alcanzados en materia fiscal podrían revertirse en un escenario económico poco dinámico.

Es segundo lugar, si bien la inflación se ha reducido, el nuevo nivel no está consolidado y, sobre todo, sigue siendo muy sensible a fenómenos que están fuera de control de la política económica como, por ejemplo, la evolución del dólar a nivel internacional. Esto deriva de que los esfuerzos en materia de desindexación y desdolarización han sido insuficientes. Además, como dije, la desinflación ha contribuido a una apreciación del tipo de cambio real, algo que afecta la competitividad del sector transable de la economía.

En tercer lugar, este gobierno no avanzó en reformas sustantivas para contribuir a aumentar la tasa de crecimiento. No sólo no lo hizo en su implementación, sino que tampoco se realizaron los diseños necesarios. Por eso, el próximo gobierno tendrá prácticamente lo mismo por hacer que estaba planteado en 2020 en esta materia.

En cuarto lugar, no logró implementar cambios relevantes en la sustancia de las políticas de atención a los hogares vulnerables, en especial en los que habitan niños, niñas y adolescentes. Debido a ello la pobreza total se mantiene levemente por encima del nivel de 2019, la pobreza infantil sigue siendo muy elevada y la desigualdad interrumpió su caída.

-¿No hubo nada bueno?

-Claro que sí. Hay aspectos positivos que deben ser reconocidos. Primero, se gestionó con relativo suceso un escenario fiscal complejo como el que la pandemia planteó. Segundo, se aprobó una reforma previsional que, si bien es incompleta y perfectible, constituye una mejora respecto del régimen pre-existente. Tercero, como señalé, logró bajar las expectativas de inflación casi en un punto y medio porcentual respecto al promedio de los últimos 20 años. Cuarto, si bien la calidad del empleo sigue siendo un desafío, durante este período se revirtió la tendencia de caída de puestos de trabajo que había tenido lugar entre 2015-2019. Quinto, la nueva institucionalidad asociada a la regla fiscal creada por la LUC es una contribución positiva para la gestión macroeconómica. En cualquier caso, el próximo gobierno deberá mejorarla. Sexto, a pesar de que no hubo avances en la modernización de la negociación colectiva y en la reforma del servicio civil, me consta que este gobierno dejará planteados lineamientos para las hojas de ruta en ambos capítulos.


-Algunos precandidatos promueven la búsqueda de soluciones a que Uruguay es caro, ¿es algo que el país está en condiciones de encarar teniendo en cuenta la cantidad de factores que hay en juego (regulatorios, temas de competencia, temas impositivos, etc.)? ¿Cómo podría encararse?

-Efectivamente hay abundante evidencia que muestra que Uruguay es un país caro. Es un hecho estilizado que los países pequeños siempre lo son, mucho más si sus habitantes tienen preferencias marcadas por la cohesión social. Quiero decir, no es posible ni deseable aspirar a ser un país barato.

Sin embargo, lo anterior no quiere decir que no haya espacio para reducir los efectos de "ser caros" sobre la competitividad. En una economía con inestabilidad de precios (inflación elevada y volátil, fluctuaciones pronunciadas de precios relativos, etc.) como solía ser Uruguay hasta comienzos de este siglo, correcciones cambiarias significativas solían provocar cambios de precios relativos que permitían mejorar, al menos transitoriamente, la competitividad. Esa es la razón por la que muchos agentes esperan y desean que el tipo de cambio facilite el abaratamiento de la economía cuando los precios internacionales y regionales no ayudan a disimular que somos caros como ocurre hoy en día.

En una economía más estable como la uruguaya de los últimos 20 años, la factibilidad y la conveniencia de que el tipo de cambio facilite el "abaratamiento" es mucho menor. Eso nos exige implementar una agenda ambiciosa en términos de la formación de precios. En breve no es la gestión macroeconómica quien ayudará a resolver este problema, son reformas de naturaleza microeconómica las que deben hacerlo. El problema de este camino es que es más lento y que su economía política es compleja.

En ese sentido sabemos que la formación de precios en varios mercados está afectada por distorsiones (regulaciones públicas, modalidades de contratación del Estado, prácticas comerciales privadas, problemas de agencia en sectores regulados, etc.) que favorecen comportamientos poco competitivos, algo que da lugar a precios elevados. Por eso, es importante trabajar para alinear marcos legales, regulaciones y prácticas locales a estándares internacionales destinados a favorecer la intensidad de la competencia y la mayor transparencia en la formación de precios.

Lo anterior requiere fortalecer el marco institucional dedicado a velar por la competencia e implementar una agenda ambiciosa de revisión de regulaciones públicas y prácticas comerciales que tienen efectos negativos sobre el "costo Uruguay". Esta es una tarea ineludible para el próximo gobierno dada la situación de precios relativos que heredará de este período.

-Además de estos desafíos de los que hablamos, ¿qué otro identifica como cruciales?

-Como señalaba al principio, un gran desafío para el país es el tema de la seguridad ciudadana. Los expertos en la materia nos enseñan que este es un fenómeno muy complejo que involucra varias dimensiones. Es seguro que es un tema que no podrá ser resuelto en un plazo breve. Pero es un hecho que el próximo período de gobierno deberá prestarle mucha atención. Ello exige más cooperación entre los partidos políticos. Y también demanda más inversión para combatir el delito, enfrentar las condiciones sociales que lo favorecen y generar la información necesaria para medirlo y caracterizarlo mejor de forma de aumentar la efectividad de las políticas. El próximo presupuesto deberá abrir los espacios para poder financiar esas inversiones y gastos. El país se juega mucho en este tema.

El segundo tema es el que nunca falta, la educación. Por su importancia para enfrentar la exclusión social y para garantizar la igualdad de oportunidades, así como por su contribución al aumento de capital humano, la educación es siempre una prioridad para las sociedades. Mucho más en una que tiene desafíos relevantes sobre inclusión social y crecimiento económico. Es impostergable exhibir logros que muestren cambios de fondo. Fortalecer la gestión del sistema, adecuar la infraestructura a la demanda, consolidar cambios en el marco curricular y expandir los centros de tiempo completo son algunos de los ejes que requieren inversiones. Al igual que con los cambios en materia de protección social y seguridad ciudadana, en el próximo período es necesario revisar prioridades y reasignar recursos para financiar estos cambios.

-¿Cómo debe pararse Uruguay en este mundo bipolar (China y sus aliados y Estados Unidos y sus aliados)?

-Las condiciones geopolíticas y económicas internacionales están cambiando a un ritmo vertiginoso en una dirección que le plantea muchos desafíos a Uruguay. Por un lado, la mayor tirantez en las relaciones entre Estados Unidos y China da lugar a un escenario económico global más proteccionista. Por el otro, la escalada de conflictos con resoluciones violentas introduce tensiones entre los alineamientos de política internacional que debemos mantener y nuestros intereses comerciales.

En ese marco, hay tres constataciones que no deben ignorarse en relación con la inserción internacional de Uruguay. Primero, formamos parte de una región económica que nos mantiene integrados al Mercosur, aunque éste haya dejado de ser una fuente de dinamismo hace muchos años para el país. Ello implica que nuestra pertenencia al tratado es una restricción que seguiremos enfrentando. Segundo, el principal destino de nuestras exportaciones de bienes es China, una economía a la que debemos procurar ingresar con menos desventajas de las que algunos de nuestros competidores lo hacen en la actualidad. Tercero, por razones de naturaleza geopolítica Uruguay sigue y seguirá manteniendo relaciones estrechas con Estados Unidos. Armonizar esos tres aspectos es la clave de nuestra política exterior. Presumo que no es algo nada fácil de lograr.

En este marco, lo importante es hacer todo lo que sea necesario para mejorar nuestro acceso a los mercados tomando en cuenta nuestros compromisos con el Mercosur. Eso supone tener un equilibrio entre las restricciones que el tratado nos impone y las necesidades de abrirnos más al mundo. Complementariamente, debemos procurar avanzar con todos los tratados que estén pendientes de ratificación, así como estar atentos para adaptar nuestros regímenes y tratamientos tributarios de captación de inversiones a las tendencias globales en este campo. A su vez, la integración a algunas cadenas globales de valor debería ser un objetivo central en un mundo en el que las políticas comerciales las promueve y las protege.

Finalmente, no debemos perder de vista que, independientemente de nuestros intereses comerciales, nuestra ubicación geográfica nos sigue obligando a no estar desalineados desde el punto de vista geopolítico a las posiciones que adopten los países relevantes de nuestro hemisferio. Eso es algo que nunca debemos perder de vista.