La desigualdad en el centro de la agenda política: "más de lo mismo no va a ser suficiente", según el PNUD

"Urge aplicar en la región políticas que permitan soportar coyunturas negativas e impactos externos, pero lamentablemente, hasta ahora lo único resiliente ha sido la desigualdad", argumenta Michelle Muschett, directora del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para América Latina. Sostiene que durante los períodos de crecimiento "nos quedamos mucho confiando en el derrame" y no se desarrollaron "políticas públicas que apuntalen un crecimiento inclusivo". Asegura que no se puede seguir haciendo "más de lo mismo". Es necesario "un crecimiento económico que ponga atención en las desigualdades, y no solamente monetarias", subrayó. Muschett estuvo en Montevideo en ocasión de la asunción del nuevo gobierno. A continuación, un resumen de la entrevista.

¿Cómo observa desde PNUD la coyuntura socio política global?

Si me remito al último informe de desarrollo humano global del PNUD, nos dice con mucha claridad que vivimos en un mundo más interdependiente que nunca. Entonces, es imposible soslayar que lo que sucede en cualquier lugar del mundo le impacta al resto. Esa interdependencia es fundamental entenderla porque así como tenemos desafíos que son compartidos, las soluciones tienen que ser también compartidas.
Necesitamos más multilateralismo y más fuerte que nunca. Irónicamente, pareciera que estamos fallando en entenderlo. Uruguay, es uno de los países en la región firmemente comprometido con el valor del multilateralismo y el papel que a través de ese consenso entre naciones puede lograrse para abordar nuestros desafíos y nuestros problemas de hoy.

En ese contexto, en América Latina persiste la desigualdad y el bajo crecimiento, al tiempo que hay varios países donde la democracia está severamente cuestionada.

En PNUD, hace ya más de 20 años elaboramos un primer informe sobre democracia y desarrollo en América Latina y el Caribe, donde se concluía, entre otros puntos, que las desigualdades en la región representaban la principal amenaza, tanto para las democracias como para el desarrollo. Por décadas continuas se dio un proceso de consolidación democrática en la región que vino acompañado de crecimiento económico, con el boom de commodities, y también trajo una mejora significativa de indicadores sociales en la región, en términos de reducción de pobreza, de acceso a la educación y otros.

Sin embargo, ese progreso ya perdió fuerza.

Es cierto; comenzó a reducir su tendencia al alza y se vio afectado muy fuerte por la pandemia. Y esos efectos de la pandemia nos demostraron que la manera en la que nosotros estamos construyendo desarrollo humano en la región, si bien ha sido efectivo en su progreso, no es resiliente a los choques externos. No es el único choque externo que experimenta la región y que se entrelaza con desafíos estructurales como la desigualdad, la vulnerabilidad a la pobreza y la baja productividad. Eso, con las tendencias de un bajo crecimiento económico, representa un desafío no sólo para el desarrollo, sino que ejercen una presión adicional sobre las democracias de la región.
Es central, para nosotros, identificar cómo podemos construir un desarrollo humano que pueda anticipar, mitigar esos choques externos, entendiendo resiliencia no únicamente como resistencia o aguante, sino como la capacidad de progresar más allá de los choques.

¿Cuál es el enfoque desde el programa en referencia a los retrocesos democráticos en la región?

Somos una región con una fuerte vocación democrática y posiblemente haya malestar en la democracia, más que malestar con las democracias. Y el hecho de que sepamos que hay insatisfacción con la democracia de alguna manera refleja la posibilidad de manifestar ese sentir. Un tema que nos preocupa mucho es esa fragmentación social, que abre las puertas al avance de problemas muy graves para la región, como es el crimen organizado, pero también está en la base de los movimientos migratorios y todo lo que eso representa para los países de la región.

Ese modelo que falló o que se agotó, ¿cómo se convierte en algo efectivo?

Hablamos de la resiliencia que necesitamos, y hoy lo resiliente es la propia desigualdad ante las medidas que tomamos. En tiempos pasados, tres décadas atrás, donde se daba este proceso de consolidación democrática, de crecimiento y de mejora en indicadores, incluso en reducción a la desigualdad, posiblemente no a la misma proporción y velocidad que el crecimiento que teníamos, se descansó mucho en la región en el efecto derrame; es decir, nos quedamos en que "si crecemos la pobreza se reduce y si eso pasa, también cae la desigualdad"; en efecto, hubo algo de reducción en las desigualdades, pero no lo suficiente.

Entonces, ¿qué hacer?

Se imponen medidas de política pública deliberadas para la reducción de esas desigualdades, pero debemos entender bien de qué se trata. Porque no hablamos exclusivamente de la desigualdad económica que podemos medir a través del coeficiente Gini, sino esas intersecciones que existen en las desigualdades entre grupos más vulnerables, tradicionalmente excluidos, hay que hurgar en qué hay detrás de la desigualdad, que se manifiesta en los sistemas de salud, en la educación, en la vivienda.
Y definitivamente el diálogo, procesos participativos, escuchar esas voces tradicionalmente excluidas, es fundamental para diseñar políticas públicas que puedan tomar en cuenta esas características específicas de estos grupos. Pero también, es necesario políticas de redistribución, a través de reformas fiscales que permitan este proceso de combate a la desigualdad.
También, la mirada en sistemas de protección social que sean robustos, universales e inclusivos. El informe de desarrollo humano en que estamos trabajando, plantea que más de lo mismo no va a ser suficiente, y sugiere una nueva generación de políticas públicas que incorporen esas diferentes matrices de riesgo que existen y que se entrelazan con la desigualdad, para poder abrir paso a las políticas que necesitamos y que pasan también por una transformación institucional, gobernanza y coordinación entre instituciones, así como con otros actores de la sociedad, poniendo las desigualdades al centro de la agenda política.
El tomador de decisiones necesita evidencia y análisis para atender de forma eficaz esos problemas. E instrumentos específicos. Recientemente lanzamos en Uruguay con el INE el índice de pobreza multidimensional que permite identificar esas diferencias para poder tener políticas que sean focalizadas y asignación de recursos en función de dónde están esas prioridades nacionales en política. Ese es un instrumento clave.

Habernos "descansado en el derrame" como dijo antes, ¿nos llevó a perdernos la oportunidad de ser países más productivos, de aprovechar el desarrollo tecnológico, por ejemplo?

Hemos visto cómo América Latina y el Caribe, dentro de las regiones en desarrollo, iba en determinada velocidad y otras, como el sudeste asiático, de pronto retomaron con mucha fuerza y avanzaron con mayor velocidad en ciertos aspectos donde nosotros quedamos rezagados.
Las soluciones en América Latina y el Caribe no van a ser necesariamente iguales a las de otras partes del planeta, pero hay que buscarlas de acuerdo a nuestras capacidades y características. Es necesario identificar qué debemos hacer diferente en esta ocasión para no volver a perder la ola tecnológica que estamos viviendo como la hemos perdido en el pasado, cómo hacemos para no llegar tarde en este momento y aprovecharla con fuerza para el bien en la región. Porque además eso lo que ha hecho es agrandar la brecha, el índice de desarrollo humano muestra precisamente que se han distanciado cada vez más los países desarrollados.

Ideológicamente, hay distintas miradas a propósito de cómo enfocar la recuperación y encarar los desafíos del bajo crecimiento.

Hay una palabra que está sonando mucho en la región como consecuencia de movimientos políticos y geopolíticos que es la meritocracia; a veces no se le da la interpretación correcta. Nosotros, a nivel de PNUD, cuando analizamos el concepto meritocracia y lo asociamos al concepto de desarrollo humano, que es el centro absoluto de nuestro mandato, consideramos que estamos hablando de lo mismo. Desarrollo humano es asegurar que las personas tengan las oportunidades y las posibilidades para desarrollar su potencial y vivir la vida que estiman valioso vivir, que lo puedan hacer por mérito propio. Y tener acceso a las capacidades y a las oportunidades para poder desarrollarla por mérito propio. Yo te diría que, más allá del modelo económico que no es menor y que es una discusión importante, el entender que si no ponemos a las personas y su relación con el planeta al centro de estas estrategias, simplemente vamos a repetir errores y tal vez el nivel de urgencia de ese balance en este momento es mayor que nunca antes.

¿Qué desafíos entiende que tiene por delante Uruguay?

Uruguay tiene una fortaleza que destaca y es la plenitud de su democracia. De hecho es la democracia más plena de América Latina y el Caribe y entre las 24 democracias más sólidas del mundo. Eso no puede pasarse por alto. Hay que destacar la excepcionalidad derivada de la fortaleza de sus partidos políticos. Y cuando se observan las prioridades que está trazando el nuevo gobierno, resultan muy claras y precisas. Hablando de crecimiento económico, pero poniendo las personas al centro, creo que recoge mucho de lo que venimos comentando aquí. No solo crecer, sino cómo crecemos. El hecho de prestar atención a todo el sistema de protección y de seguridad social es importante y que se transite a través del diálogo, de escuchar esas voces diversas, definitivamente parece una línea adecuada. El foco en la pobreza infantil y en los hogares donde viven esos niños. También he visto el papel protagónico que se le pretende dar a la seguridad, con un abordaje integral y de respeto a los derechos humanos.

Como mencionó antes, Uruguay sumó a sus estadísticas un índice pobreza multidimensional y PNUD colaboró en su confección. ¿Qué valor le adjudica a ese paso?

Con la adopción de un índice de pobreza multidimensional se puede atender de una manera mucho más focalizada dónde están las poblaciones más necesitadas, entendiendo cuáles son las privaciones mucho más allá de la falta de ingresos que afectan a esos hogares. Dirigir la política pública en línea con lo más urgente, ese es el desafío.

Hay más de una docena de países que han incorporado un indicador de estas características. ¿Es válido compararlos?

Diría que una de las contribuciones importantes a lo largo de estos 60 años del PNUD al mundo del desarrollo ha sido poner el énfasis en entender que se trata de un fenómeno multidimensional. En 2010 se lanzó un índice de pobreza multidimensional global que recoge datos de los diferentes países y comparan con una estructura muy básica y a partir de ahí, los países de la región han ido adoptando esa metodología.
Es cierto que los índices nacionales no son comparables entre sí, pero eso es un punto a favor, porque quiere decir que cada índice está diseñado reflejando las prioridades de política pública y las realidades de los datos disponibles en cada país. Las dimensiones, los indicadores, las privaciones, no son las mismas. Usualmente tienes algunas que son comunes, pero las fuentes de datos son distintas. La herramienta es válida paras el país, provee de información al prestador público para que adopte las medidas que son necesarias para ese país. En algunos hay que poner más foco en el acceso a la salud, en otros en la educación, o en la vivienda.
Por otra parte, el primero de abril estaremos lanzando un índice de pobreza multidimensional regional, que incorpora dimensiones de empleo que no están en el global, y que puede permitir a los países de la región una comparabilidad entre sus realidades. Pero yo diría que para orientar la política pública, la herramienta más poderosa es el que se tenga a nivel nacional con sus prioridades particulares, de cara a las prioridades de cada país.