Regla fiscal: cambiar sin perder la brújula

Las reglas fiscales existen en el mundo desde hace más de tres décadas. Países como Estados Unidos y Nueva Zelanda fueron pioneros y, con el tiempo, más de 100 países adoptaron marcos fiscales. En Uruguay contamos con una regla fiscal integral desde 2020, instaurada en la Ley de Urgente Consideración. Esa norma sobrevivió al intento de derogación vía plebiscito y hoy, bajo el nuevo gobierno, se propone una nueva etapa con cambios en la institucionalidad fiscal.

La institucionalidad fiscal en Uruguay está compuesta por la regla fiscal y por dos comités externos. Por un lado, está el Consejo Fiscal Asesor (CFA) integrado por tres miembros y un secretario ejecutivo, encargado de auditar el cumplimiento de la regla, así como asesorar al MEF en las decisiones de política fiscal. Por otro lado, está el Comité de Expertos, encargado de dotar de insumos técnicos al MEF a los efectos de estimar el PIB potencial.

La regla vigente en Uruguay es tripilar: (i) resultado fiscal estructural, (ii) tope de crecimiento real del gasto y (iii) límite de endeudamiento neto anual. El tercer pilar es sencillo: fija el tope de endeudamiento en dólares corrientes. El primero, como vimos, ajusta el resultado fiscal por el ciclo. El segundo es quizás el más relevante, ya que establece que el gasto no puede crecer por encima del crecimiento potencial. Con ello se introduce un sesgo contracíclico: en épocas de auge el gasto se modera y, en períodos de debilidad, puede acelerarse. Finalmente, Este pilar es clave porque le da al MEF un límite claro frente a presiones de gasto.

Desde 2020 la institucionalidad obtuvo logros contundentes: el Resultado Fiscal Estructural (RFE) pasó de -4,5% del PIB en 2019 a -3,7% en 2024. Además, se alcanzó la mejor calificación crediticia de la historia del país y según el Consejo Fiscal Asesor, existen señales de reducción de la prociclicidad fiscal. Estos hitos refuerzan la importancia de contar con un marco fiscal claro y creíble.

El objetivo de esta columna es describir los conceptos básicos detrás de una regla fiscal, el recorrido que ha tenido en Uruguay y los cambios que se anuncian para la próxima Ley de Presupuesto.

Un punto de partida es entender qué significa la prociclicidad del gasto. En Uruguay, el gasto público ha tendido a aumentar en épocas de crecimiento ("vacas gordas") y a reducirse en recesiones ("vacas flacas"). Esto exacerba los ciclos económicos y amplifica las crisis. A su vez, existe una marcada prociclicidad política: los gobiernos suelen mejorar sus cuentas en los primeros años de mandato, para luego deteriorarlas en año electoral.

La regla fiscal busca justamente corregir esos sesgos. Para ello introduce el concepto de RFE, que consiste en ajustar las cuentas públicas por el ciclo económico y por factores extraordinarios. El resultado fiscal depende del contexto económico: no es lo mismo estar en medio de una recesión en dónde la recaudación se ve mermada que encontrarse en medio de un proceso de expansión económica. Un ejemplo claro fue 2020: la pandemia implicó menor recaudación y mayor gasto en salud y apoyo social a la población vulnerable. El RFE corrige esos efectos para estimar la posición fiscal "real" de largo plazo. Esta corrección exige calcular la brecha entre el PIB observado y el PIB potencial, es decir, el nivel de actividad sostenible con pleno uso de recursos. Aunque es una variable inobservable y su estimación no está exenta de controversias, resulta clave para definir la orientación fiscal adecuada.

Otro de los atributos fundamentales que deber tener una regla fiscal es la de limitar la discrecionalidad que tienen los gobiernos a la hora de definir el gasto público. Las reglas llegaron para imponer límites claros, de forma de asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las reglas imponen límites para asegurar la sostenibilidad y evitar que un gobierno traslade un problema fiscal a los siguientes.

El Ministro de Economía ha anunciado que habrá modificaciones a la regla en la próxima Ley de Presupuesto. En particular se propone ir hacia una regla con un ancla de deuda prudente de mediano plazo y un resultado fiscal estructural consistente con dicha ancla. En consecuencia, se intuye que se eliminará el pilar dos, es decir el tope al aumento del gasto. En caso de cumplirse, se perdería en buena parte del carácter contracíclico de la versión original de la regla fiscal. También se espera que existan cambios en la manera en la cual se estima el PIB potencial de la economía; esto no es trivial, ya que al cambiar el PIB potencial también cambiará el tenor del ajuste cíclico. Si la nueva metodología de estimación considera en mayor medida el ciclo económico se corre el riesgo de considerar impactos meramente coyunturales como estructurales. Se puede incurrir en el error de considerar que existe "espacio fiscal" para financiar aumentos de gasto permanente, lo que podría deteriorar la sostenibilidad fiscal.

Más allá de los detalles técnicos, conviene no perder de vista la esencia: una regla fiscal existe para reducir la prociclicidad, imponer límites a la discrecionalidad, asegurar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas. Esto es de vital importancia en una economía como la uruguaya con un importante peso del Estado y un ritmo de crecimiento débil.

- El autror es Ramiro Correa, economista jefe del CED.