Nuestra difícil autocontención fiscal

Ahora que el Presupuesto se aprobó rápidamente, demostrando de paso que la crispación política de hace algunas semanas tenía más que ver con el ciclo electoral que con temas fiscales propiamente tales, es buen momento para detenerse a mirar cómo se perfilan las finanzas públicas para los próximos años.
La Ley 20.128 de Responsabilidad Fiscal -que vale la pena leer con atención- establece que el Ejecutivo dispone de 90 días desde que asume para dictar un decreto que fije las bases de la política fiscal de su administración. En la práctica, esto se ha traducido en metas de balance estructural y, desde la actual administración, en la definición de un límite prudente de deuda pública, actualmente situado en 45% del PIB. Resulta pertinente que la próxima administración mantenga ambos elementos como pilares de su marco fiscal, pues ellos entregan un horizonte de mediano plazo que contribuye a la estabilidad macroeconómica y a la confianza en la sostenibilidad de las cuentas fiscales.
Sin embargo, la experiencia reciente y las observaciones formuladas por el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) muestran que no está bastando con mantener estas reglas. Debido a que las metas fiscales son autoimpuestas, y no el resultado de, por ejemplo, programas con el FMI, su credibilidad radica en que se perciba la convicción del Ejecutivo y el Congreso en cumplirlas. En ese sentido, compromisos o anuncios de recortes de gasto, formulados de manera genérica o condicionales a la discusión legislativa, son un ancla débil, ya que su impacto efectivo depende de la base de comparación utilizada y del modo en que se definan los supuestos de proyección. Una alternativa más robusta es que el próximo gobierno establezca explícitamente un objetivo de crecimiento real del gasto del gobierno central, por ejemplo del orden de 1,5% anual, coherente con las proyecciones del CFA y con los análisis de economistas como Jorge Rodríguez. Este tipo de meta tiene la virtud de ser transparente, verificable y, además, fuerza un diagnóstico de coherencia con eventuales planes tributarios y de inversión pública.
En este marco, también resulta relevante examinar el uso del principio de "autocontención fiscal" frente a estrecheces presupuestarias, recurriendo a fórmulas legislativas que buscan que determinados programas públicos se financien y se regulen internamente, protegiendo así el Presupuesto de la Nación. Este principio es sin duda adecuado cuando se trata de programas obligatorios y universales. En seguridad social, por ejemplo, para financiar el aumento de pensiones a actuales jubilados del pilar contributivo se estableció el crédito al fisco; y en salud, para dar cumplimiento al fallo de la Corte Suprema y mantener la continuidad del sistema, se combinó un alza de planes con la devolución de cobros en exceso. En ambos casos, no imponer autocontención abriría un flanco de desfinanciación y descontrol del gasto público. Este criterio, sin embargo, no debiera extrapolarse a la provisión de servicios públicos o beneficios que no son ni obligatorios ni universales, como el financiamiento de la educación superior o los subsidios para mitigar mayores tarifas eléctricas, pues ello puede distorsionar incentivos y crear rigideces en el diseño de políticas públicas. El espacio fiscal para dichos programas se debiera buscar en reasignaciones, reducciones de otros programas o incrementos tributarios generales.
La próxima administración también debiera complementar sus metas fiscales con objetivos de mediano plazo en materia de gestión patrimonial de las principales empresas públicas, como Codelco, Enap y BancoEstado. Definir reglas claras respecto de capitalización, endeudamiento y rentabilidad esperada contribuiría a transparentar la posición financiera del sector público y a evitar decisiones discrecionales que terminen socavando la sostenibilidad de estas empresas.
Incorporar estas dimensiones adicionales al balance estructural y el límite de deuda de 45% -crecimiento del gasto, capitalización de empresas públicas y criterios adecuados de autocontención- revela cuán complejo será cuadrar el programa fiscal del próximo gobierno. Mantener en el tiempo el trabajo de la Comisión Asesora para Reformas Estructurales al Gasto Público, por ejemplo, como parte del trabajo regular del Consejo Fiscal Autónomo, puede contribuir a darles credibilidad y viabilidad a los esfuerzos de cumplir con las metas fiscales.