La absurda acusación de la Casa Blanca sobre un "fraude" chino de transbordo

En la parábola de la cerca de G. K. Chesterton, a quienes están ansiosos por derribar estructuras aparentemente inútiles se les insta a comprender primero por qué fueron construidas. La cerca de Chesterton ha sido durante mucho tiempo una idea ampliamente aceptada entre los conservadores estadounidenses de cierta generación, pero Peter Navarro, principal ideólogo comercial de Donald Trump, parece no haberse enterado. En un nuevo informe publicado por la oficina de Navarro en la Casa Blanca, titulado "El gran fraude del transbordo", se acusa a decenas de países, desde Japón hasta Jordania, de colaborar en un complot chino para eludir los aranceles estadounidenses. Por absurda que sea esta acusación, el documento constituye, sin embargo, una vívida exposición de la confusa forma en que la administración Trump concibe el comercio.
Comencemos por la "gran reasignación", término que Navarro utiliza para describir los cambios que siguieron a la primera ola de aranceles de Trump sobre los productos chinos en 2018. En ese momento, los partidarios del libre comercio advirtieron que una brecha entre los aranceles aplicados a China y los cobrados al resto del mundo terminaría teniendo consecuencias contraproducentes. Crearía un incentivo irresistible para eludir los gravámenes, legalmente o no, al tiempo que frenaría el crecimiento. Estados Unidos entendía bien esto cuando, en la década de 1940, fue el principal arquitecto de un sistema comercial mundial basado en la no discriminación.
Trump siguió adelante de todas formas. La diferencia promedio entre la tasa arancelaria aplicada a China y la impuesta al resto del mundo aumentó desde 0,9 puntos porcentuales a comienzos de 2018 hasta 29 puntos el año pasado. Ocurrió lo previsible: la proporción de las importaciones estadounidenses procedentes de China cayó desde 21% hasta 9%, mientras la proveniente de otros países se disparó. En economías "conectoras" como Vietnam, Malasia y México, las importaciones desde China y las exportaciones hacia Estados Unidos aumentaron en paralelo. Trump y Navarro enfrentan ahora un problema creado por ellos mismos.
Navarro califica la búsqueda de aranceles más bajos como el "motor financiero del Gran Fraude del Transbordo", haciéndose eco de la amenaza formulada por Trump el año pasado de imponer un arancel de 40% al "transbordo" -un término definido de manera poco precisa que suele referirse a productos chinos desviados a través de terceros países-. Sin embargo, reorganizar las cadenas de suministro para modificar el país de origen de un envío y reducir así los aranceles que debe pagar no constituye fraude, a diferencia de ocultar su procedencia limitándose a colocarle una nueva etiqueta.
El criterio jurídico tradicional es el de la "transformación sustancial", que exige un "cambio fundamental en la forma, apariencia, naturaleza o carácter", según las autoridades comerciales estadounidenses. La distinción dista de ser nítida. La mayoría de los tratados de libre comercio incluyen "reglas de origen" (ROO, por sus siglas en inglés), laboriosamente negociadas para cada línea de productos. Las discusiones sobre las reglas de origen del Acuerdo Transpacífico, un tratado comercial entre 12 países que Trump echó por tierra en 2017, ocuparon buena parte de una década, señala Deborah Elms, de Hinrich Foundation, un centro de estudios de Singapur.
Incluso Navarro hace una somera referencia a la diferencia entre, por un lado, la "manufactura legítima y la transformación sustancial" y, por otro, el "comercio de simple tránsito y el cambio de origen". De hecho, reúne cinco estimaciones, tanto privadas como oficiales, sobre "flujos ilegales de transbordo", que sumarían hasta US$ 303.000 millones al año, una cifra improbable equivalente al 56% de las importaciones estadounidenses desde China en 2018. Sin embargo, ni siquiera la más convincente de esas estimaciones -un análisis de Goldman Sachs según el cual productos chinos por US$ 40.000 millones fueron "reexportados superficialmente" hacia Estados Unidos en 2023- sostiene que esos flujos sean ilegales. (Por supuesto, una parte corresponderá a fraude aduanero, que Estados Unidos tiene pleno derecho a combatir. El Grupo de Trabajo contra el Fraude Comercial de Trump asegura haber recuperado US$ 1.000 millones de evasores de aranceles desde su creación el año pasado).
Si a Navarro le preocupara exclusivamente la ilegalidad, no debería tener inconveniente con que terceros países construyeran fábricas que elaboran productos a partir de componentes chinos. Sin embargo, arremete contra "bienes que no necesariamente son declarados como chinos", pero que incorporan "insumos o componentes de origen chino, propiedad o financiamiento chino, relaciones con proveedores o fabricantes chinos, etapas de producción realizadas en China, [o] antecedentes de rutas que pasan por China".
Se trata de una objeción de una amplitud asombrosa. La manufactura moderna está organizada como una red mundial de cadenas de valor, que distribuye la capacidad productiva entre distintos países en cada etapa de la producción. Pero si la cercanía a insumos o empresas chinas constituye una prueba de complicidad en un fraude contra Estados Unidos, entonces Estados Unidos está en guerra con el comercio mismo. Es una "redefinición del comercio de tal manera que todo pasa a ser transbordo", afirma Elms.
El informe de Navarro describe la "arquitectura funcional" de una "red clandestina de transbordo" que se extiende por 43 países y abarca más del 70% de las importaciones estadounidenses procedentes de países distintos de China. Desde centros de ensamblaje en el Sudeste Asiático hasta centros logísticos en Emiratos Árabes Unidos y Canadá, el supuesto fraude serpentea a través de "declaraciones de transformación en el ámbito productivo, canales de desvío logístico, zonas de procesamiento, puertas de entrada marítimas, corredores terrestres, depósitos aduaneros y sistemas de refacturación". Esto equivale, más o menos, a toda la infraestructura del comercio mundial; fiscalizarla exigiría una suerte de panóptico. Aun así, Navarro está dispuesto a intentarlo. Amenaza vagamente con crear un sistema de "frontera detective" basado en inteligencia artificial.
Después de todo esto, cabe preguntarse si Navarro considera que las importaciones estadounidenses debieran contener componente chino alguno. Y, si acepta que lo tengan, ¿cuánto? Una respuesta extrema -aunque coherente- sería establecer un límite máximo al contenido chino y prohibir o gravar todas las importaciones que lo superen. Los aranceles de 40% de Trump al transbordo podrían entonces utilizarse para torcerles la mano a los países cuyas exportaciones contengan demasiados insumos procedentes de China.
Eso no ha ocurrido, presumiblemente porque hacerlo elevaría los precios para una población estadounidense que ya está indignada por el costo de vida. Pero el extraordinario informe de Navarro ha prestado al menos un servicio. Es una nueva ilustración del desorden provocado por el ataque de su jefe contra el orden comercial mundial.