Otra vez bajo la lupa las Leyes 20 y 22

Dos eventos volvieron a poner en la palestra pública los incentivos provistos por la Ley 20-2012, conocida como Ley para Fomentar la Exportación de Servicios (Ley 20); y la Ley 22-2012, conocida como Ley para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico (Ley 22). Estos habían sido fuertemente atacados y criticados a principios de año, causado en parte, por una iniciativa del gobierno federal que cuestionó su uso y monitoreo.
Proyecto del Senado 40
El Proyecto del Senado 40 propone derogar las leyes 20 y 22. La exposición de motivos del proyecto plantea que estas leyes proveen beneficios a inversionistas de otras jurisdicciones lo que causa una competencia desleal para inversionistas locales. El proyecto también argumenta que sus requisitos son sumamente laxos y poco fiscalizados.
Dicha pieza legislativa, evalúa estas leyes de forma combinada cuando en realidad son estatutos separados. La Ley 20 provee incentivos para la exportación de servicios. La exención para la exportación de servicios ha estado en nuestro sistema fiscal por más de 40 años y puede ser utilizada por inversionistas locales. Mientras, la Ley 22 provee exenciones en ingreso pasivo de intereses, dividendos o ganancias de capital. Esta última solo puede ser utilizada por personas que no eran previamente residentes de Puerto Rico. El impacto económico de ambas leyes es muy diferente como veremos más adelante.
Segundo, el proyecto no considera que desde el 1 de enero del 2020, estos incentivos se solicitan a través de la Ley 60-2019, conocida como Código de Incentivos. O sea que, si se derogan las leyes 20 y 22, todavía quedarían exenciones similares bajo el Código de Incentivos.
Finalmente, se debe considerar la naturaleza contractual de los decretos contributivos. Una vez concedido un decreto se trata como un contrato con el gobierno de Puerto Rico. El derogar dichas leyes no debería afectar o menoscabar los acuerdos existentes. Más aún, cuando estas leyes proveen el marco legal para la interpretación de los decretos en el caso de controversias futuras.
Entendemos que el proyecto según redactado no debería ser aprobado. Sin embargo, ha servido de punto de partida para un análisis de estos estatutos por la Legislatura, el Ejecutivo y el sector privado. Esto podría dar paso para proveer prospectivamente cambios a la legislación.
Estudio del 2021
Recientemente se publicó un estudio titulado "The Employment and Output Impact of the 2012 Acts 20, 22 and 273", hecho por Econometrika. El estudio determina que estas leyes han creado entre 33,000 y 39,000 empleos nuevos y generado $1,245 millones en actividad económica. Sin embarog, el documento no segrega el impacto entre las diferentes leyes, lo cual hubiera sido positivo pues el retorno por inversión en el caso de incentivos contributivos debe evaluarse de forma separada por cada estímulo.
El estudio también hace una serie de recomendaciones. Menciona que se debe mejorar la fiscalización y el monitoreo de estos incentivos. Sugiere solicitar copia de las planillas federales de los participantes y mejorar los cuestionarios anuales que estas personas proveen al DDEC. Recomienda aumentar las tasas contributivas bajo Ley 20 de 4% a 10%. En el caso de Ley 22, sugiere imponer una tasa de 12% (o 5% si hay una inversión sustancial local). También sugiere adoptar un impuesto de propiedad inmueble a las residencias de lujo. El estudio no provee detalle de cómo aplicarían y se computarían estos nuevos impuestos.
Finalmente, el documento concluye que se debe requerir un mayor impacto económico en la isla a las personas que tengan decretos bajo estas leyes con énfasis en la Ley 22. Se recomienda que los requisitos incluyan un mínimo en empleomanía, comprometerse a establecer una empresa o inversión local mínimos de hasta $2 millones, sin incluir el costo de adquisición de una residencia principal. Hay otras recomendaciones puntuales como reducir los impuestos sobre inventario en el caso de las pymes. En este caso consideramos que la eliminación debería ser a todas las empresas pues ya la ley le provee una exención de $50,000 a las pymes.
Dicho estudio se puede contrastar con uno del 2019 preparado por Estudios Técnicos titulado "Performance of Incentives Programs". Este refleja que para el 2019 había 1,680 decretos bajo la Ley 20. Estos decretos generaron para dicho año 36,000 empleos, una inversión de $1,261 millones e impuestos pagados de $210 millones anuales. Este estudio también indica que para el 2019 se habían aprobado 2,202 decretos bajo la Ley 22. De esa cantidad, 768 (un 35%) habían establecido una operación comercial en Puerto Rico, 599 (un 27%) habían recibido un decreto para la exportación de servicios bajo la Ley 20, el 49.6% vivían en San Juan (el segundo lugar era Dorado con 9.8%), habían generado 4,400 empleos y tenían planeada una inversión de $679 millones.
Recomendaciones finales
El estudio dice: "Si el gobierno continúa ofreciendo incentivos contributivos de forma incondicional, será difícil ver los efectos sustanciales en la economía". Esto sugiere que se debe mejorar dicho monitoreo. En el pasado, el Departamento de Hacienda y el Servicio de Rentas Internas también han hecho comentarios consistentes en esta área.
Entendemos que cualquier cambio debe ser prospectivo respetando los acuerdos existentes. Debe ser así para no minar la confianza de inversionistas potenciales.
Tampoco parece irrazonable solicitar un mayor impacto económico a los decretos bajo Ley 22. Quizás lo atemperaríamos con los requisitos de las Visas EB-5 que requieren una inversión mínima de $500,000.
Finalmente, y a la luz de los cambios que están ocurriendo en EE.UU. y a nivel mundial, incluyendo la posible adopción de un impuesto mínimo mundial, urge repensar nuestra estrategia para atraer inversión foránea. No podemos seguir dependiendo de forma casi exclusiva en tasas contributivas bajas como nuestro principal mecanismo para atraer inversión a Puerto Rico.