Alberto Barreix es un experto tributario uruguayo que, junto a Martín Bes y Jerónimo Roca, crearon el IVA Personalizado en 2010. En momentos donde en Uruguay se discute la posibilidad de ponerlo en práctica, Barreix habló al respecto.
En entrevista con El País, el uruguayo Alberto Barreix, uno de los creadores del IVA P habló de estos y otros aspectos.
Barreix es consultor fiscal del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), donde fue Líder Fiscal Principal, y del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). En el BID lideró la asistencia técnica y programas de reformas tributarias y macro fiscales en varios países de América Latina y el Caribe. Fue docente en las Escuelas de Gobierno y de Leyes de la Universidad de Harvard, Coordinador del Comité de Política Fiscal del Mercosur y director del Departamento de Estadística y Política Fiscal en el Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay.
Obtuvo un Doctorado, una Maestría en Administración Pública (Kennedy School of Government) y otra en Tributación Internacional (Harvard Law School) de la Universidad de Harvard.
-Fue unos de los co-autores intelectual del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) semi-dual que se aplicó en la reforma tributaria en Uruguay de 2007 y del IVA Personalizado.
-Sí, fui con Jerónimo Roca el autor de una forma de liquidar el IRPF (elaboramos un informe que fue la base de la reforma tributaria de 2007) y colaboré en la reforma de 2007, pero no en la de 2015 (cuando se cambiaron franjas del IRPF, entre otros) y tampoco en los Incentivos del 2008. Con ambas tengo reparos importantes que creo pueden y deben modificarse, en particular, por el proceso de transparencia y de los pilares (Impuesto Mínimo Global de OCDE) y, ni hablar, por la Inteligencia Artificial.
-¿Qué es el IVA y cómo nació?
-El IVA nació conceptualmente en Alemania en 1920 con (el empresario Carl Friedrich von) Siemens, como sustituto al impuesto a las ventas. Era el capitalismo industrial y la división del trabajo para evitar el cascading, es decir el gravar impuesto sobre impuesto que tienen los tributos a las ventas. Esto permite comprar con IVA comprado y vender con IVA vendido y pagar la diferencia que es retribución a los factores (capital -resultado empresarial-, trabajo -dependiente- y tierra). En 1954 lo efectiviza Francia.
-¿Qué importancia tiene a la hora de recaudar? ¿Qué beneficios y problemas tiene para la economía?
-En términos de recaudación a nivel mundial, es el segundo impuesto, recauda menos que el Impuesto a la Renta porque Estados Unidos no lo tiene. Representa el 6,9% del Producto Interno Bruto (PIB) en los países de la OCDE (donde la presión fiscal equivalente alcanza al 20,2% del PIB) y en América Latina representa el 6,4% del PIB (región que tiene una presión fiscal equivalente de 27,1% del PIB). En Uruguay representa el 7,9% del PIB (y la presión fiscal equivalente llega a 25,1% del PIB).
En Uruguay se inició en 1968, uno de los pioneros a nivel regional y se formalizó con la reforma de (el ministro de Economía, Alejandro) Vegh Villegas del 74.
En la Unión Europea donde el IVA es obligatorio para entrar: i) no se puede tener una tasa básica menor al 15% (la más alta es del 27% en Hungría y la menor es del 17% en Luxemburgo) ii) se dedica al financiamiento de la Unión Europea (burocracia, programas, etc.).
En cuanto a los beneficios del IVA, si su base es consumo generalizado, es decir sin excepciones y una tasa, entonces es neutral en el consumo de bienes y servicios, no discrimina la elección entre bienes y servicios. No maximiza la eficiencia ni corrige externalidades (caso de los impuestos a los cigarrillos). Evita el efecto cascading, evita que pase como en el impuesto a las ventas que se acumule el impuesto sobre impuesto en cada etapa (forzando la integración de las empresas) y es fundamental para el comercio justo: no se exportan impuestos, el IVA comprado se devuelve y no se usan subsidios directos por la devolución de impuestos a la exportación, la misma sale limpia (como sucede con otros impuestos como el de ventas o los selectivos).
Además, bajan los costos de cumplimiento de las empresas y el control del fisco, dado que lo que uno vende lo descuenta el otro y su uniformidad favorece el control.
Respecto a sus problemas, es regresivo en el ingreso en términos relativos. Dado que los pobres consumen más de su ingreso que los ricos, el IVA toma un mayor porcentaje de su ingreso. A los ricos no se les grava el ahorro.
Tiene problemas de federalismo fiscal, es decir la soberanía de las regiones para pagar su nivel de gasto público y cómo repartir el IVA es difícil de dilucidar. Es el caso de las finanzas subnacionales en los Estados brasileños o las provincias argentinas.
-¿Es entonces el IVA regresivo como se dice? ¿Cuál es la experiencia internacional?
-En todos los casos es regresivo en el ingreso. Estudios de Equidad del BID (con Jerónimo Roca, Mártín Bes y otros), Distributional effects of taxation in Latin America (Carola Pessino, Alejandro Rasteletti, Daniel Artana, Nora Lustig).
Existen trabajos que lo consideran proporcional en el consumo, pero no en el ingreso (como "Reassessing the regressivity of the VAT" de Alistair Thomas de la OCDE). Hay una mala lectura de ese paper de la OCDE (diciendo que el IVA no es regresivo). Allí dice claramente que en el ingreso es regresivo, lo que pasa que él lo mide en consumo.
Cuando se mide la regresividad o la progresividad en impuestos, se mide siempre en el ingreso, es decir cuánto pagás de tu ingreso. Por eso es que el IRPF es progresivo, porque los pobres obviamente no pagan nada de impuesto a la renta. El 70% de la gente en Uruguay no paga IRPF, por lo tanto ya es progresivo, pero además es progresivo porque los del último decil, el 10% más rico, pagan más.
En el IVA, cuando se lo mide sobre el consumo es parejo, es proporcional, pero cuando se mide sobre el ingreso es siempre regresivo, los estudios lo demuestran claramente, no hay ningún estudio que diga que no es así. En términos relativos, los ricos consumen menor proporción de su renta, y por ejemplo, de la carne que está gravada a IVA a tasa mínima ricos y pobres pagan el mismo 10% de IVA. Los pobres gastan todo su ingreso y los ricos no, los ricos ahorran y el ahorro no está gravado por IVA.
-¿Cuál es la experiencia académica considerando todo el ciclo de vida de una persona?
-Si uno consume todo su ingreso a lo largo de su vida, el IVA es proporcional (excepto porque un dólar consumido hoy no es lo mismo que al final de su vida). Pero, si hay ahorro ya no, si hay herencia, es regresivo. Claramente no es proporcional. Daniel Lee Wisecarver lo analizo en 1978 y concluye que habría que cobrarlo casi como un impuesto de Herencia de los beneficiarios.
-¿Qué diferencias hay entonces entre la tendencia del IVA Personalizado y la tendencia universal del IVA, qué se busca cambiar?
-El IVA Personalizado lo empezamos con Martín Bes en 1998 y después se sumó Jerónimo Roca (con otro estudio de los tres) en 2010. Esto lo financió la Unión Europea y el Instituto de Estudios Fiscales, además del BID.
La tendencia universal del IVA (por no discriminar quien consume y por ser utilizado en casi todos los países) opera mediante erosiones en la base por diferencia de tasas según quien consume qué, es decir con tasas diferenciales, incluyendo exenciones y tasa 0%. Estos tratos diferenciales varían en el tiempo según los cambios de consumo vernáculos.
En cambio, en el IVA P (usa las sinergias de transferencias focalizadas para mejorar el impuesto) la tendencia es a generalizar la base y uniformizar la tasa y realizar una devolución a los sectores de menores ingresos o a grupos focalizados por diferentes criterios (por ejemplo, por menores a cargo/indigentes o personas con discapacidades o por áreas geográficas).
Con la factura electrónica, uno podría poner un IVA dual. Por ejemplo, si se quiere apoyar hoy al litoral que estuvo complicado por la diferencia de precios con Argentina, podría tener un IVA menor que la tasa básica para el resto del país.
Por otro lado, en el IVA universal la informalidad ha tornado "invisibles" a los individuos de los deciles inferiores de la distribución del ingreso, impidiendo su acceso a las transferencias y a los servicios de gasto público social. Pero, en el IVA P la determinación del monto de reintegro obedece a un criterio objetivo (la incidencia del impuesto en el consumo del decil) lo que favorece la inclusión social y a la vez favorece su aceptación política por la sociedad.
En cuanto a la recaudación, en el IVA universal la renuncia fiscal (por menores tasas o exenciones) genera pérdidas de recaudación, en especial por el consumo concentrado en los mayores deciles, mientras en el IVA P se incrementa la recaudación para una tasa dada.
Otra diferencia importante es que el IVA universal afecta la neutralidad, generando un "efecto cascada" en las exenciones (el impuesto comprado no es deducible) creando ineficiencia en los bienes transables -tanto en producción nacional como en las exportaciones-. En cambio, el IVA P tiende a la mayor neutralidad al tratar en forma similar a la casi totalidad de los bienes y servicios y no afectar la competencia de los bienes transables importados y las exportaciones.
Respecto a la simplicidad del tributo, el IVA universal complejiza la gestión facilitando el incumplimiento, por sus exenciones y tasas diferenciales, tanto para su gestión por el contribuyente como para la fiscalización hacendaria. El IVA P reduce los costos de cumplimiento del consumidor y los de control de la administración.
El último aspecto relevante es que el IVA universal, solo puede reducir la equidad horizontal a costa de perder recaudación, afectar la neutralidad con ineficiencias y complejizar la gestión del IVA. Mientras, el IVA P reduce la regresividad del impuesto favoreciendo a los consumidores de menores ingresos o a grupos desaventajados (ingreso, región o estado personal), inclusive puede tener progresividad en los bajos ingresos.
El IVA P se puede focalizar, que es lo que ganamos al haber muchos más medios electrónicos. Esto es lo importante, en el impuesto, la factura electrónica, y también en lo que le doy a la persona por el año. Entonces puedo perfectamente exonerarlo.
-Se cuestiona la confidencialidad con el IVA P, es decir que el fisco pasa a ser un "Gran Hermano" que sabe lo que consume cada uno.
-En el IVA se tiende a gravar prácticamente todo (no existen ciertos bienes y servicios a una tasa básica, otros a una mínima y otros a 0%) y devuelvo. Si el fisco dice: "te doy un monto de IVA y consumí lo que quieras" no sabe en qué vos vas a gastarlo. En otros casos se da, pero condicionado. Ahora, si se da un monto y no preguntás nada, no hay violación de confidencialidad. Es más, en este momento cualquiera de las empresas donde comprás y vendés, viola mucho más la confidencialidad que el IVA P. Saben qué lees, qué no lees, que comprás, que no comprás, saben todo.
En el IVA P lo único que hay que hacer es la Encuesta Contínua de Hogares, que ya se hace por múltiples otros motivos, no por una cuestión impositiva. Es para conocer a los pobres. Un país que no conoce a sus pobres, no merece ser un país.
El IVA P es simplemente una devolución, que puede ser más grande o más chica. Se puede dar a los dos primeros deciles (el 20% más pobres) o a los cuatro primeros deciles (40% de menores ingresos) y, si se tiene bien identificado, se puede dar en montos diferentes.
Pero eso de cuánto se devuelve, si se devuelve todo el IVA porque la persona tiene una discapacidad o porque se le quiere devolver a todos los que tienen domicilio en Paysandú porque Argentina está muy barata (no es el caso ahora), le doy una tarjeta al grupo familiar y le pongo un tope y allí le cobro la mitad del IVA. Se puede hacer, es una decisión política.
-¿Hay experiencias donde el IVA P ya está en práctica? ¿Puede definirse como "de derecha" o como "de izquierda"?
-Es una forma de establecer el impuesto que está en Canadá, Japón y hay experiencias en la región. Lo ha hecho la derecha, en Colombia (con el expresidente Iván) Duque, en República Dominacana con (el presidente Luis) Abinader y la izquierda en Ecuador. En Uruguay hay propuestas del gobierno electo, el director (de Transferencias y Análisis de Datos) del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), Antonio Manzi que es del Partido Colorado ha impulsado la aplicación del IVA P (a beneficiarios de asignaciones familiares que cobran a través de TuApp y reciben la exoneración de IVA en sus compras), en el Partido Nacional lo ha apoyado (el excoordinador de los equipos técnicos de Álvaro Delgado) Agustín Iturralde, también en Cabildo Abierto hay quienes lo respaldan. Eso sí, todos tienen sus visiones.
Lo que no entiendo, es como gente que es liberal dice que es mejor tener "mil tasas" de IVA (para distintos bienes y servicios). Si sos liberal, querés tener una sola tasa y una base bien amplia del impuesto.
-¿Cuáles son las formas de devolución del IVA en el IVA P?
Cuando lo presentamos formalmente por 2011 se devolvía en efectivo o a las cuentas corrientes las transferencias condicionadas (que aplican México desde mediados de los 90 y Argentina y Uruguay con las crisis del 2001-2002), y se empezaban a aplicar las tarjetas. Eso era el medioevo de los medios de pago. Hoy con la factura electrónica se hace cada vez más sencillo y más preciso focalizar, se puede mantener la misma tasa de IVA y para todos los indigentes establecer que no paguen IVA, se devuelve en la compra con factura electrónica o se deposita directamente en la tarjeta o cuenta. Y se viene a velocidad el celular y se sofisticará más con la IA.
-¿El IVA P no aumenta la presión fiscal al pasar a gravar con una tasa mayor bienes y servicios que estaban a tasa mínima o 0%?
-Uruguay tiene cuatro tasas de IVA: la básica de 22%, la mínima de 10%, la tasa 0% y los exonerados. La única tasa que tendría que quedar con el IVA P depende de a cuánto se quieras generalizar y a quiénes se quiere devolver. Si en Uruguay quiero devolver a los pobres, quizás con una tasa de IVA al 15% ya cubrí todo. Depende de cuánto generalizo el IVA. Si generalizo todo, hasta el agua de los floreros, voy a hacer una recaudación. Y depende a qué tasa lo quiero hacer. Y a cuánto quiero devolver. Eso cambia si le voy a devolver a los dos primeros deciles (20% de menores ingresos) pero después, un poco también a los deciles tres y cuatro. Puede ser que así se recaude más, entre 0,5% y 0,9% del Producto Interno Bruto (PIB, entre unos US$ 380 millones y US$ 685 millones).
Pero, el IVA P se puede hacer sin aumentar la presión fiscal. Se puede usar la mayor recaudación para lo que sea. Se puede hacer más baja la tasa de IVA, no lo recomiendo. No tiene por qué subir la presión fiscal porque se ponga el IVA P, porque el IVA P no es de derecha ni de izquierda, es simplemente morigerarle el IVA a algunos grupos, en general los de menor ingreso, los que tienen discapacidad.
-¿Qué recomendaría hacer en caso de un excedente de recaudación por la aplicación del IVA P?
-Si hubiera una recaudación mayor por aplicar el IVA P, actuaría como un economista responsable. Con un déficit fiscal global del 4,5% del PIB sin contabilizar los proyectos de Participación Público-Privada (PPP) ni deuda de corto plazo, y una deuda cercana al 75% del PIB (contando las PPP), un crecimiento lánguido de la economía de 1% y con el hecho de que no contamos, al menos en el mediano plazo, con commodities como Argentina, por ejemplo, más un problema demográfico y con una emigración cercana al 20%, debería utilizarse para bajar el déficit.
También se puede usar para rebajar impuestos como el IASS que es para el 20% más rico pero quizás tenga algunas razones. Dado que lo pago y no estuve en la reforma del 2015 que subió las tasas en un 50% (de 25% a 36% la superior y limita las deducciones). No es que no paga y se grava el ahorro, ya que se descuentan las contribuciones a la seguridad social (salud y jubilaciones), es que antes de la reforma de los 2000 se gravaba con un sustituto del IRPF (el famoso impuesto a los sueldos) y por décadas un aporte patronal del 16%, hoy en 7,5% desde 2007. Existen problemas como en la Caja Profesional (30% de los recursos vienen de timbres), en la Notarial de honorarios obligatorios -hay países sin escribanoso la Bancaria que se financia por los bancos que pasan el costo al crédito. O la Caja Militar que todos sabemos se fija por presión política.
Por último, usarlo para primera infancia y si sobra para lograr una educación de tiempo completo con inglés y nuevos temas del futuro (tecnologías de la información con IA, matemáticas, coding o similares, etc.).
El País, Uruguay
24 de febrero de 2025
