Costa Rica: una red cantonal extensa sin mantenimiento sostenible

Costa Rica posee una de las redes viales más densas de América Latina respecto a su territorio y cuenta con más de 46.000 kilómetros de caminos entre la red nacional y la cantonal. Sin embargo, esta densidad no se traduce en calidad y pese a los recientes avances en el marco normativo y financiero, el país enfrenta una situación compleja en el mantenimiento vial, especialmente en la red cantonal.

Este desafío no es exclusivo de Costa Rica, ya que en muchos países las redes viales locales tienden a presentar rezagos en el mantenimiento debido a su extensión, dispersión territorial y complejidad de gestión.

Para dar contexto, la red vial nacional está compuesta por rutas primarias y secundarias que están a cargo del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi); mientras que la red cantonal —que representa más del 80% de la extensión vial en Costa Rica— está bajo la responsabilidad de las municipalidades. Esta descentralización, adecuada desde una perspectiva territorial, ha generado notables disparidades en la calidad del mantenimiento entre cantones.

Estudios del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme) y la Contraloría General de la República (CGR) han evidenciado que, mientras la red nacional muestra mejoras moderadas, más del 60% de la red cantonal se encuentra en estado regular o muy malo, una situación que compromete la seguridad vial, afecta la productividad agrícola y turística y limita el acceso a servicios básicos en zonas rurales.

Para avanzar Costa Rica requiere de una estrategia integral y adoptar modelos más eficientes, como el Contrato de Rehabilitación y Mantenimiento (Crema) que se explicará más adelante.

Los retos

La atención de la red vial cantonal se financia mediante recursos provenientes del impuesto único a los combustibles, según la "Ley de simplificación y eficiencia tributaria" (N.° 8.114). Gracias a la reforma aprobada a esta norma, en el 2019 se incrementó la asignación presupuestaria a las municipalidades, pasando del 7,25% al 22,25% del total recaudado por este tributo.

Esta mayor disponibilidad de recursos, sin duda alguna, representó una oportunidad clave para fortalecer el mantenimiento de la red cantonal. Sin embargo aún surge una pregunta fundamental: ¿por qué pese al aumento en los fondos continúan los problemas estructurales en la calidad de la infraestructura cantonal?

La respuesta es compleja, por lo que a continuación se enumeran tres grandes retos que explican por qué persisten las limitaciones en la efectividad de la gestión local:

• Asumir competencias sin condiciones suficientes. Desde 2016, con la entrada en vigencia de la "Ley especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial cantonal" (N° 9.329), las municipalidades asumieron de manera total la responsabilidad sobre el mantenimiento de su red vial. Sin embargo, la experiencia de los últimos años sugiere que esta transferencia de competencias no ha estado acompañada de las condiciones técnicas y operativas necesarias, lo que ha dificultado una gestión eficiente y sostenible.
• Limitaciones en las Unidades Técnicas de Gestión Vial (UTGV). Estas unidades fueron creadas mediante la Ley N.° 8.114 y son las encargadas de planificar, ejecutar y supervisar las intervenciones viales dentro de cada municipalidad. No obstante, su capacidad varía ampliamente entre cantones y algunas de sus principales debilidades son la escasez de personal técnico calificado, deficiencias en la planificación multianual, un débil seguimiento de obras, procesos de contratación fragmentados y una baja ejecución del presupuesto asignado.
• Planificación débil y desactualizada. Aquí es importante mencionar el "Plan quinquenal de conservación, desarrollo y seguridad vial cantonal", una herramienta fundamental para ordenar la inversión, priorizar proyectos y garantizar la continuidad del mantenimiento. Sin embargo, muchos de estos planes presentan debilidades relevantes como diagnósticos poco técnicos, ausencia de criterios de priorización y retrasos en su actualización.

Esto no solo afecta la calidad de la planificación, sino que también puede poner en riesgo la transferencia de recursos a los gobiernos locales. Estas limitaciones estructurales refuerzan un modelo de gestión reactiva, centrado en respuestas puntuales y de corto plazo, y sin una visión estratégica que permita mejorar de manera sostenida el estado de la red vial cantonal.

¿Cómo mejorar?

Optimizar la red vial cantonal requiere de una estrategia integral que combine financiamiento, gestión técnica, transparencia y participación. Actualmente, Costa Rica tiene la oportunidad de adoptar modelos más eficientes y uno de los más exitosos a nivel internacional es el Contrato de Rehabilitación y Mantenimiento (Crema).

En este tipo de proyectos, mediante pagos condicionados al cumplimiento de niveles de servicio previamente establecidos, el contratista se encarga de la rehabilitación inicial y del mantenimiento de la vía por un período cercano a los 10 años, por lo que se remunera por resultados y no por actividades aisladas.

Aunque tradicionalmente se ha utilizado en carreteras principales, el modelo Crema es viable a nivel cantonal si se adapta adecuadamente, pues permite agrupar caminos en paquetes regionales, optimizando la escala y eficiencia. Además, mejora la calidad y continuidad del mantenimiento vial, reduce costos administrativos al evitar múltiples licitaciones menores, incentiva al contratista a realizar una rehabilitación inicial de calidad para minimizar costos de mantenimiento a futuro y favorece la participación de empresas locales como subcontratistas.

También se deben considerar otras buenas prácticas internacionales como:

• La asignación estable y transparente de recursos. Países como Chile y Colombia cuentan con fondos viales bien definidos y con criterios claros de distribución. Lo ideal es vincular los recursos a resultados verificables como por ejemplo un pavimento en buen estado, la conectividad mejorada y el cumplimiento de las metas de mantenimiento.
• Uso de sistemas de información vial que permitan priorizar intervenciones con base técnica para mejorar la planificación multianual. Uruguay y Chile utilizan modelos predictivos para proyectar necesidades de mantenimiento y optimizar la inversión.
• Mayor supervisión técnica y apoyo intergubernamental del Ministerio de Obras Públicas y Transportea y del Conavi. En España el gobierno central brinda asistencia técnica a ayuntamientos con menor capacidad y en Colombia el Instituto Nacional de Vías (Invias) acompaña a los municipios en procesos de licitación, ejecución y supervisión de obras.
• Participación ciudadana y rendición de cuentas. En Canadá y Estados Unidos la gestión vial local incorpora foros de consulta y plataformas donde los ciudadanos reportan el estado de las vías. Esto contribuye a mejorar la priorización de intervenciones, aumentar la transparencia y fortalecer el control social sobre el uso de los recursos públicos.

En síntesis, Costa Rica tiene una red vial extensa pero requiere una estrategia moderna para su gestión. Esta debe estar basada en la evidencia, la planificación multianual y la colaboración entre distintos niveles de gobierno.

Apalancarse en modelos de contratación por niveles de servicio, fortalecer las capacidades locales, aplicar criterios técnicos en la priorización de obras y promover la transparencia pueden marcar la diferencia.

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José Torres es el Gerente Senior de Infraestructura de Deloitte Costa Rica.