Entrevista a jerarca de OCDE: Uruguay debe acabar con el secreto bancario para la administración impositiva

El pasado martes 29 de julio, en el evento "Intercambio de Información con fines fiscales: evolución de Uruguay en la materia y perspectiva actual del Foro Global sobre Transparencia-OCDE", organizado por la Universidad de Montevideo (UM), con el aporte de CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe, la jefa de Secretaría del Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales de la OCDE, Zayda Manatta señaló que ese organismo identificó que el procedimiento judicial para el levantamiento del secreto bancario en Uruguay no ha tenido éxito en tres casos, por lo que insta a mejorar "no el diseño de ésto, sino la práctica".


Uruguay tuvo un camino complejo para adaptarse a los estándares de intercambio de información tributaria entre países: en 2009 fue incluido en una "lista negra" de países no cooperantes, pero rápidamente se movió a una "lista gris" y luego en 2012 superó la Fase I de la revisión entre pares, para lo que tuvo que flexibilizar el secreto bancario y eliminar las acciones al portador, entre otros aspectos. En 2015 el país superó la Fase II de revisión entre pares como "mayormente cumplidor" y en 2020 superó la segunda ronda de la Fase II con la misma calificación. Pero, ahí se establecieron recomendaciones que debía seguir Uruguay y ahora enfrenta la tercera revisión.

¿Qué cambios debe hacer Uruguay para superar esta revisión? ¿En qué aspectos trabaja el Foro Global? ¿Qué pasa con el Impuesto Mínimo Global? Sobre estos y otros aspectos, El País entrevisto a Manatta que estuvo en Uruguay para participar del mencionado evento y mantuvo reuniones con autoridades de la Dirección General Impositiva (DGI).

Manatta jefa de Secretaría del Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales de la OCDE desde 2019. Anteriormente fue economista senior del Fondo Monetario Internacional (FMI) durante cuatro años. Comenzó su carrera en la Secretaria da Receita Federal do Brasil, donde desempeñó varios cargos durante 21 años.

Lo que sigue es la entrevista que Manatta mantuvo con El País.

-¿En qué aspectos está trabajando el Foro Global de Transparencia de la OCDE hoy?

-Trabajamos básicamente con dos estándares. El estándar de intercambio de información bajo requerimiento (de un país a otro) y el estándar automático de intercambio de información (entre todos los países a la vez). En el estándar automático de intercambio de información, trabajamos hace mucho tiempo con el intercambio información de cuentas financieras, pero ahora estamos empezando a trabajar con el intercambio de información de criptoactivos, transacciones que tienen que ver con criptoactivos. Algunas jurisdicciones van a empezar en 2027 y algunas en 2028. Y esto va a traer a las administraciones mucha información de las transacciones que hoy están casi en la opacidad, porque los gobiernos no tienen mucho acceso a esa información, no conocen, no saben lo que los contribuyentes están haciendo con las transacciones y son muy fáciles de hacer por la web. Esto es algo que estamos trabajando de una forma muy fuerte. Con relación al intercambio de cuentas financieras, estamos haciendo una segunda ronda de evaluación entre pares y los resultados van a ser publicados en el 2026. Y esto es para garantizar que las instituciones financieras efectivamente hagan la diligencia debida y reporten las cuentas, es para garantizar la calidad de la información, porque todas las jurisdicciones, excepto dos, que se han comprometido a hacer el intercambio automático lo están haciendo, lo intercambian, no hay ninguna duda. Lo que intentamos de hacer es de garantizar que la información que es intercambiada tenga calidad, pueda ser realmente útil para los países.

-¿Qué otros cambios se vienen en el intercambio automático de información y en el intercambio de información bajo requerimiento?

-Con el intercambio automático, también en 2027 vamos a hacer unos cambios, esto ya se fue acordado y ya es solamente el tiempo de implementación. ¿Para qué? Para garantizar tres cosas. Una es que el dinero electrónico, el e-money esté también cubierto por los intercambios. El segundo es para tener un poco más de información. Así que vamos a tener, por ejemplo, una marca de si la cuenta es nueva o vieja, y eso va a dar un poco más de manejo de la información para las administraciones. Y el tercero es para tener un poco más de fuerza en las diligencias que las instituciones financieras van a hacer. Con el intercambio bajo requerimiento, en 2023 el Foro acordó que no iba a seguir haciendo rondas y rondas de revisión porque pensaba que el estándar ya estaba con un grado de madurez que le permitía cambiar para nuevos procesos. Y estos nuevos procesos son básicamente tres. Uno es el monitoreo de las jurisdicciones. Este monitoreo implica que las jurisdicciones van a reportar cómo están tratando las recomendaciones que tuvieron. El otro es el feedback de los pares, si están satisfechos, qué tipo de problemas tienen con el intercambio, lo que pasa, lo que no pasa. Y el tercero son revisiones temáticas, por ejemplo sacar un tema y hacer una revisión de todos los países pero con un enfoque muy preciso. La parte del monitoreo, Uruguay la empezó este año. Son 80 jurisdicciones que están haciendo este monitoreo este año y Uruguay va a tener que reportar cómo está tratando las recomendaciones que ha recibido en su revisión por pares. Y en eso, hay que moverse. Si algo no pasó, si hay algunas brechas en las leyes, hay que corregirlas porque este monitoreo puede dar lugar a un cambio de la calificación para tener una calificación peor. O puede dar lugar a una nueva revisión por pares, lo que nadie quiere.

-¿Ese monitoreo es sobre el intercambio que es a requerimiento de cada fisco y que tiene que ver no solamente con temas financieros sino también con temas tributarios, de beneficiarios finales, de acciones, etcétera?

-Sí, básicamente es cualquier información que sea necesaria para el manejo de los impuestos. Pero de qué información estamos tratando específicamente, tres tipos de información. La propiedad legal y efectiva, el tema de beneficiario efectivo, el tema de acciones al portador, todo eso está en este campo. La contabilidad y toda la documentación que soporta la contabilidad. Y el tema de cuentas financieras.

-¿Quién realiza esta revisión?

-El secretariado del Foro Global da como un soporte a los pares, pero son siempre los países que revisan unos a los otros y hay un grupo de trabajo de 30 países que revisa todos los reportes para decir que está bien, hacen preguntas y cambian un poco los reportes.

-En el caso de Uruguay, ¿qué aspectos podría tener que revisar o estar atento para no justamente caer en una revisión negativa?

-Uruguay tiene algunos puntos de atención. Uno de ellos es que Uruguay no tiene excepciones a la obligación de notificar a los contribuyentes (de que se está requiriendo información sobre ellos). El estándar dice que sí se puede notificar al contribuyente, pero tiene que haber excepciones en dos casos. Uno es el caso en que notificar al contribuyente puede comprometer la investigación que está en curso. Si la otra jurisdicción le dice esto, tiene que ser una excepción a la obligación de notificar. Y el otro es cuando por problemas de prescripción, tiene que dar la información un poco más rápido. Y estos dos casos no están en la norma de Uruguay, no prevé excepciones. Hay que poner excepciones en las normas porque si no, esto no está de acuerdo con el estándar y hay recomendaciones. El otro punto es el tema de la información bancaria porque lo que pasa es que el modelo que Uruguay ha elegido es de pasar siempre por la Justicia, Hay que ver un juez cuando el tema es de cuentas bancarias. Si el tema es de información de beneficiario final, si el tema es de contabilidad no necesita esto, pero si es de cuentas bancarias hay que pasar por un juez y el hecho es que esto ha resultado en que en algunos casos, Uruguay no ha logrado proveer la información porque con ese sistema no ha resultado en obtener la información. Esto ya sea porque el juez ha dicho no, porque ha tomado mucho tiempo. Este sistema toma mucho tiempo para lograr la información. Hay países que sí tienen un sistema así, pero que son muy rápidos, como que en 24 horas, 48 horas y ya tienen la información. No es el caso de Uruguay.

-¿Sería más un tema de velocidad de resolución que de quitar la actuación judicial para levantar el secreto bancario, o no?

-Los dos, un poco los dos. No es que el estándar no requiere que no tenga nada. El estándar no dice eso. Lo que el estándar dice es que tiene que ser efectivo. El sistema que Uruguay ha puesto en práctica no es efectivo. Este sistema primero le toma mucho tiempo, después abre la puerta para que se diga que no. Y después, combinado con el sistema de notificación previa, o que pasa es que, por ejemplo, si uno no tiene cómo notificar al contribuyente porque tiene solamente el número de la cuenta del banco pero no tiene el nombre del contribuyente -los bancos sí lo saben- la administración no sabe quién es el contribuyente y no le puede notificar. Así que no ha podido acceder a la información. Ahí deberían haber modificaciones.

-Entonces es que Uruguay vuelva a flexibilizar el secreto bancario.

-Sí, pero yo creo que acá hay que hacer un poco una distinción, porque cuando uno dice que tiene que acabar con el secreto bancario, no quiere decir que la información va a ser pública. No, es solamente el acceso a la información por parte de la administración tributaria y la información va a estar protegida por el secreto fiscal. Así que no es que la información está puesta afuera, ella va a seguir preservada. Pero, la forma que Uruguay ha encontrado para tener acceso a la información bancaria tiene hitos que han resultado en no lograr intercambiar la información. Y esto es lo que hay que arreglar.

-En caso de que Uruguay modifique la parte de lo que es comunicación al contribuyente, estas excepciones que hoy no tiene, pero no la parte de secreto bancario, igual Uruguay tendría una calificación negativa.

-Bueno, no es una decisión ahora, pero lo que va a pasar es que con este sistema, si Uruguay no se mueve, no se mueve, no se mueve, porque ya pasaron muchos años de la evaluación de Uruguay (N. de la R.: los resultados se conocieron el 31 de agosto de 2020). Hay que moverse porque las recomendaciones están para ser tratadas. Esto podría llevar a Uruguay a tener que presentar, por ejemplo, una hoja de ruta con acciones en el próximo año o tener una nueva evaluación y una nueva evaluación va a cubrir todo o tener una baja de calificación. Pero, ese no es solamente el caso de Uruguay, hay muchos países. Estamos acá enfocando en Uruguay porque estamos en Uruguay, pero la idea es que con este nuevo proceso hay que moverse. Las jurisdicciones van a tener que actuar sobre las recomendaciones que se hicieron.

-Y con respecto al intercambio automático, ¿ahí Uruguay tiene que hacer alguna modificación u hoy por hoy está funcionando correctamente?

-Uruguay va a tener que hacer modificaciones porque todos los países van a tener que hacerlo para 2027 porque hay cambios que se comenzaron con los criptoactivos, con el dinero electrónico y va a haber un cambio en la información y las instituciones financieras van a tener que hacer algo más y eso tiene que pasar por una ley. Estos cambios van a tener que hacerse, pero todos los países que hacen el intercambio automático van a hacerlo.

El Impuesto Mínimo Global

-Con el tema del Impuesto Mínimo Global que está en implementación, pero Estados Unidos se bajó, ¿qué es lo que puede pasar?

-El Foro no se involucra en la política tributaria, las decisiones son de los países, pero el Foro da son herramientas para que las organizaciones puedan hacer cumplir las leyes, porque lo que pasa es que si un contribuyente tiene transacciones transfronterizas y otro no tiene, la situación no es la misma. Si la organización tiene acceso a todas las transacciones de este contribuyente, pero no tiene del otro porque una parte de sus transacciones están afuera, eso le da una ventaja competitiva que no es justa. Y es ese el espacio donde el Foro opera, es para garantizar que las administraciones tengan acceso a la información que está afuera para hacer cumplir las leyes que han decidido que están buenas.

-En el caso de Uruguay que quiere cobrar ese impuesto, porque hay multinacionales que ya lo están pagando, pero no en el país, y Uruguay quiere no perder esa recaudación, ¿cómo lo observa?

-Lo que vemos, lo que seguimos viendo, es que muchos países han cambiado las leyes porque si la multinacional no va a pagar acá, va a pagar afuera. ¿Por qué va a pagar afuera si Uruguay puede recaudar eso? Y por eso es un poco que muchos países están cambiando sus leyes para que se pague adonde está produciendo. Sabiendo que este impuesto va a ser pago de cualquier forma, si no lo es en el país, va a ser pago afuera, para que el país se beneficie de esto también,

-En ese sentido, el esquema de zonas francas, que existe en Uruguay y en otros países también. ¿Está condenado si se quiere ir por este impuesto justamente?

-No necesariamente, pero hay un desincentivo un poco a estas cosas. Hay algunas excepciones que sí se podría pensar para el impuesto mínimo.

-La idea con esto es que no haya competencia tributaria. Pero, si un país decide cobrar esos impuestos que antes no cobraba para no perder esa recaudación, ¿puede dar algún otro tipo de incentivo o algo a cambio?

-Hay incentivos fiscales que hay algunas excepciones para incentivos que sí se puede seguir haciendo pero son muy restrictivas, no son como se hacía antes donde se daba incentivos porque había una competencia muy fuerte. La idea es realmente que haya un piso para la competencia. Si se puede competir (cobrando un impuesto a la renta empresarial de) 15% para arriba, pero no más abajo. Esta es la idea. Yo creo que va a tener siempre un poco de espacio para incentivar una cosa u otra de alguna forma, Es una cosa positiva porque lo que vimos es que había jurisdicciones bajando, bajando, bajando y la administración que necesitaba recaudar, tenía que bajar también sus impuestos porque si no, no iban a quedarse con contribuyentes. Hay multinacionales que dijeron, no queremos pagar, pero si hay que pagar, a nosotros no nos molesta pagar a ustedes porque si vamos a pagar afuera también paguemos a ustedes. Esos no fueron países donde está la casa matriz,

-Una crítica a esto es que se benefician los países más desarrollados en detrimento de los países menos desarrollados. ¿Ustedes qué ven ahí?

-En términos del foro, el Foro Global, lo que pasa es que todas las decisiones son tomadas por consenso. Así que los países pueden decir, no estamos de acuerdo, pero creo que los beneficios están para todos. ¿Sabe qué pasa? Es que una vez que las jurisdicciones están teniendo más acceso a la información, tiene más transparencia, eso tiene un impacto en el ambiente de negocio del país también y tiene también un impacto en las instituciones que están más fuertes, más preparadas para cumplir con su papel social y este es un feedback que recibimos de muchos países que todo este movimiento les fortalece también. Así que creo que al final es una ecuación de ganar-ganar.

-¿Cómo ven el rol que ha jugado Uruguay en el Foro? ¿Hay espacio como para que tenga más participación?

-Creo que Uruguay sí tiene espacio. Uruguay ha acogido una reunión plenaria del Foro en el 2018 en Punta del Este. Esto quiere decir que hay un compromiso muy fuerte con el tema., La declaración de Punta del Este fue firmada en Uruguay. Y me parece que Uruguay tiene apetito por estar más activo en el Foro.

"¿En la mesa o en el menú?"

Por Carlos Loaiza Keel, abogado tributario y corporativo.

Este es un número muy especial de #ConsultorTributario, pues nos damos el lujo de contar con una excelente entrevista a Zayda Manatta, jefa de la Secretaría del Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información con Fines Tributarios e invitada especial del evento que organizamos en la Universidad de Montevideo el pasado 29 de julio.

Los lectores podrán extraer sus propias conclusiones de la entrevista, pero permítanme apenas algunos breves comentarios.

La relación de Uruguay con el Foro fue bastante traumática al comienzo, pero hoy podemos decir que la adecuación a los estándares de fiscalidad internacional es en los hechos una verdadera política de Estado para nuestro país, seguida primero por los gobiernos del Frente Amplio, y luego también por el de la Coalicaicón Republicana, que introdujo importantes cambios por exigencia de la Unión Europea.

A mi entender esto es razonable, y así lo sostuve históricamente, pues, siguiendo al realismo periférico, un país como Uruguay no tiene mejor opción que cooperar de manera inteligente con los países centrales y sus organizaciones, evitando los llamados negative spillovers: porque al final del día, es mejor estar sentado a la mesa, que terminar siendo parte del menú.

Lo anterior no debe suponer hacer renuncias a nuestra identidad institucional ni soberanía, en absoluto, y así lo he sostenido también desde siempre. En el caso concreto del secreto bancario, es concebible preservar el debido proceso judicial y aun así cumplir con el estándar que el Foro propone. Así lo ha venido haciendo Chile, país tiene la misma calificación y ha sufrido las mismas objeciones que Uruguay, aunque con un procedimiento mucho más ágil que el nuestro (camino sugerido en el mismo evento por el prestigioso catedrático Andrés Blanco).

Entiendo que, estratégicamente, Uruguay debe seguir de cerca el caso de Chile, pues aunque el Foro sea una institución independiente de la OCDE, el hecho de que Chile sea miembro de dicha organización tiene a mi juicio un inocultable poder simbólico y robustece geopolíticamente nuestra argumentación.

El objetivo del evento y el de #ConsultorTributario es fomentar un debate crítico y de calidad sobre los temas tributarios más relevantes para nuestro país.