Edgardo Favaro, ante el Presupuesto: "es absolutamente clave medir en qué y cómo se gasta y no tener miedo a los resultados"

Edgardo Favaro (*), economista uruguayo radicado hace tres décadas en Estados Unidos, advierte que "los gobiernos uruguayos no miden los resultados del gasto", por lo que "el riesgo de la ineficiencia" es un problema. "Si gasto 10 pesos, ¿qué recibe el ciudadano a cambio de eso?, ¿se justifica?", se pregunta. Favaro participó como asesor en el gobierno anterior, fundamentalmente en programas vinculados con educación en primera infancia, "pero hubo reformas que no se implementaron", por lo que el resultado no fue el deseado. El profesional uruguayo ubica a la educación, "en el centro de los problemas de Uruguay", y entre otros aspectos, identifica la descentralización de la gestión", como un tema clave. A continuación, un resumen de la entrevista.

¿Cómo observa el rumbo del debate presupuestal, recién planteado en Uruguay?

Con preocupación; quizás no tenga toda la información, pero por el seguimiento que hago a la información en Uruguay, se plantea una expansión del gasto en múltiples programas. Pero no veo que haya una relación clara entre aquellos temas que se mencionaron como prioridades y las asignaciones presupuestales.
Me da la sensación de que está siguiéndose la práctica habitual, nefasta, de todas las administraciones anteriores, incluida en la que yo participé entre 2020 y 2024: toman el presupuesto del periodo anterior, le aplican coeficientes y básicamente ese es el nuevo presupuesto. Entonces, ¿cómo se pueden acometer los problemas que se identifican y se mencionan en las campañas basándose en presupuestos anteriores que no eran efectivos para desarrollar programas públicos, que atacaran los problemas que tiene el país?, no sé cómo lo va a hacer el gobierno actual con el presupuesto enviado al parlamento.

El proyecto prevé, para las áreas identificadas como prioritarias, es el caso de la pobreza infantil, un incremento de recursos.

Es cierto que observé un número alto en los recursos para la protección social, eso es cierto. Pero, por ejemplo, en el caso de la educación, los recursos se reducen. No sé qué hay detrás de eso, porque puede ser que se justifique una baja porque también hay temas demográficos, pero igualmente no termino de entender una baja en ese rubro.
Repito, no veo qué es lo que se va a hacer distinto para resolver problemas como los bajos resultados que tiene la educación en el país. El tema de la pobreza en Uruguay eh que está muy relacionado con los bajos resultados de la educación, especialmente en barrios donde predomina gente de bajos recursos. ¿Y cómo se va a atacar eso? No puede ser con la escuela tradicional y los servicios de ANEP tradicionales que han fracasado rotundamente. Me gustaría ver cuáles son las cosas buenas en ese terreno.

Usted asesoró a OPP en el gobierno anterior en temas educativos; se incorporaron los planes que propuso, ¿qué pasó?

Yo trabajé en educación y en algunas otras áreas como en seguridad, sobre todo estudiando cuáles eran los resultados de la criminalidad y lo que se estaba haciendo. En educación, el equipo de la OPP planteó y logró convencer al Parlamento de hacer un aumento presupuestario para la primera infancia.
Y además de ese aumento de recursos se incluían una serie de reformas planteadas por ejemplo en INAU, que eran clave. Reformas que fueron discutidas y acordadas con el personal técnico de INAU y con los responsables del plan Caif. Pero esas reformas, en los aspectos más importantes, no se implementaron, Eso fue lamentable e incidió en que la productividad del trabajo de INAU fuera menor de la que debería haber sido.

O sea, ¿el incremento presupuestal no fue acompañado de las reformas que permitiesen un uso eficiente de esos recursos?

Así es. Las cosas fallan muchas veces por eso. No se evalúa en términos de eficiencia.

¿Puede ser más concreto en ese concepto?

El Estado uruguayo no mide los costos de los programas que realiza y menos sus resultados. Y eso permea el presupuesto actual también. Lo que trató de implementar la OPEP en aquel momento fue avanzar en ese sentido, tener mejores datos de costos y resultados. Un aspecto básico: el sistema de información de INAU era totalmente inadecuado. Uno no podía tener información, por ejemplo, sobre asistencia día a día a los centros. Salvo algunas excepciones, como Canelones, donde el Plan Caif y el INAU funcionaba muy bien, pero en general faltaba información para poder evaluar los resultados. Y eso tiene que ser una regla general.

También participó en un programa denominado +Talentos, ¿cómo lo evalúa?

Sí, un programa hecho por OPP con la intendencia de Paysandú, dirigido a la educación media, donde los chicos se bajan y no completan la enseñanza superior, lo que tiene un perjuicio enorme en sus posibilidades de acceder al aprendizaje que requiere la vida moderna y entrar en el mercado de trabajo en condiciones más favorables.
Un programa experimental de tutorías, de seguimiento a los jóvenes durante los 3 años de la enseñanza media superior con 2 horas diarias de apoyo real, y los resultados de ese programa fueron muy favorables. Otras intendencias se interesaron en aplicarlo, pero no sé qué ha pasado. La intención fue aplicarlo como algo experimental, que luego pudiera desarrollarse.

¿Consideraba que podía ser un programa a aplicar a escala general?

La educación tiene una organización muy centralizada. Creo que es necesario que se busquen otros modelos, que se adapten a la realidad en cada lugar, que aparezcan nuevas ideas. Montevideo no es homogéneo, tampoco lo es el país; tomando en cuenta esas diferencias es que debe haber acciones descentralizadas, que ataquen los problemas específicos. Hacia allí deberían ir, a mi juicio, los esfuerzos presupuestales. Y un aspecto más: incorporando organizaciones no gubernamentales, con expertise en temas educativos, con gente que no esté directamente bajo la égida del Estado. Y medir los resultados.

Ese aspecto parece ser central en su visión. ¿Considera que es un gran debe en materia de seguimiento del uso de los recursos?

Son cuestiones de mínimo control; lo que falta acá es medir, registrar, evaluar e ir direccionando las políticas de acuerdo con esos resultados.
Si uno propone un presupuesto que es un aumento real de 10%, bien: ¿qué es lo que se va a recibir a cambio? ¿En qué le cambia la vida a ciudadano común esa inversión? Hay que ser muy cuidadosos, porque no solo estamos destinando a ello los recursos que el Estado obtiene a través de la recaudación que pagan todos los uruguayos, sino que, en el margen, está financiado por deuda, porque el resultado fiscal es deficitario.
Entonces, si no somos cuidadosos en que el gasto adicional tenga un retorno mensurable con lo que nos cuesta la deuda, estamos metiéndonos en un lío.
Hay mucha gente que evalúa el tema desde el punto de vista fiscal, pero a mí me asusta que no veo tanta gente preocupada por marcar la necesidad de que el uso de los recursos sea eficiente. ANEP, la Universidad, ASSE, también sería interesante que lo hiciera el Ministerio del Interior.
Uno se pregunta por qué no se mide la utilización de los recursos públicos.

¿Por qué no se mide, a su juicio?

Creo que en parte es por miedo a ver qué es lo que se va a reportar, cuáles son los resultados. Y es un terrible error, porque los resultados ayudarán siempre a ajustar el rumbo y saber si lo estamos haciendo bien. Son imprescindibles. Vuelvo a INAU y el Plan CAIF porque trabajé mucho en él. Es un programa excelente, no conozco otro en el mundo con esas características, pero podría funcionar mucho mejor si hacemos un seguimiento de lo que se gasta y qué resultados da. Hay muchas barreras e ineficiencias que pulir y el objetivo son los niños, no podemos darnos el lujo de ser ineficientes.

Usted fue director ejecutivo de Ceres en su fundación, hace 40 años; ¿siente que Uruguay se superó en estas cuatro décadas?

Uruguay estaba empantanado en los años '60, tuvimos desde allí casi dos décadas de estancamiento. Esa situación se superó; aún en dictadura, se implementaron algunas ideas básicas de liberalizar la economía y se le dio sustento al sector privado para lograr dinamización de la economía.
Al retorno a la Democracia, se aprueban algunas de las principales políticas económicas que venían del período cívico-militar y se desarrollan otras iniciativas, por ejemplo un nuevo marco para el sector forestal, el puerto, etc. Uruguay comenzó a crecer a tasas razonables, pero a principios de los 2000 tuvimos una crisis descomunal, que desemboca en el período de gobierno del Frente Amplio. El primer mandato del FA fue muy bueno, hizo lo que debía hacer, una política expansiva de gasto para aumentar la demanda porque el país estaba paralizado. Pero creo que los cambios de política que se hicieron durante la época del frente impactaron más por el lado de las transferencias que en cuanto a desarrollar programas que efectivamente ayudaran a aliviar la pobreza.
Con el gobierno de Lacalle Pou algunas cuestiones mejoraron, desde la perspectiva de focalizar más adecuadamente el gasto, por ejemplo en el Mides.
De todos modos, insisto en que hay cosas que no hemos visto avanzar en los gobiernos anteriores, que apunten a esa mentalidad de sacarle el mayor provecho a los recursos. Me preocupa que el sistema político no se impregne de esa mentalidad.

(*) Edgardo Favaro es MA y PhD en economía de la Universidad de Chicago.   Entre los años 2020 y 2023 fue asesor del Economista Alfie en la OPP en donde lideró innovaciones en uso de recursos públicos en primera infancia y educación secundaria superior. Fue Economista Jefe del Banco Mundial (1992-2010).