Contraloría cuestiona la fórmula usada por el Gobierno para evaluar el impacto fiscal del FES

Durante el último tiempo, el debate sobre el nuevo sistema de Financiamiento para la Educación Superior (FES), que busca poner fin al Crédito con Aval del Estado (CAE), ha estado marcado por una discusión tan técnica como fundamental: ¿cómo se contabilizarían los recursos que el Estado destine al pago de las carreras que cursen los estudiantes que accedan al instrumento que impulsa el Ejecutivo?
El Gobierno los había clasificado como una inversión o "activo" en sus simulaciones, es decir, dinero que eventualmente retornaría al fisco "bajo la línea".
Dicha visión encendió acaloradas discusiones casi en cada cita de las comisiones de Educación y Hacienda de la Cámara de Diputados, y muchos especialistas jamás compartieron aquella mirada: el argumento apuntaba a que se desconocía cuánto es lo que los alumnos podrían llegar a pagar al egregar, o si es que lo harían, según se configura la propuesta hoy (ver recuadro).
Nunca se logró un consenso, y el proyecto pasó intacto al Senado, donde aguarda desde hace dos meses para seguir su tramitación.
No obstante, un reciente dictamen de la Contraloría abordó la controversia al determinar que esos recursos no pueden registrarse como activos.
El documento indica que "en vista de lo planteado en el proyecto de ley para el funcionamiento del FES, se estima que los recursos que se entregarían no cumplen con las condiciones para ser reconocidos como activos al momento del otorgamiento de los beneficios, pues no se tiene un derecho adquirido".
Esto confirma, además, la alerta que el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) había planteado durante la discusión del proyecto en la Cámara (ver recuadro).
Daniel Rodríguez, director ejecutivo de Acción Educar, señala que "este dictamen deja en claro dos cosas: el proyecto FES va a salir casi mil millones de dólares más caro al tesoro público; y queda absolutamente claro y fuera de toda duda que se trata de un impuesto. La Contraloría dice, con mucha precisión, que el gasto en aranceles es lo que es, un gasto, no inversión. Así, junto al CFA, ambos están diciéndole al Gobierno que tiene un problema de contabilidad fiscal y un problema de cálculo de ingresos".
Esos mil millones de dólares que señala hacen referencia a lo que el proyecto considera que se invertirá -con base en las simulaciones de la Dirección de Presupuestos- durante los primeros 10 años de existencia de la herramienta ($945 mil millones).
"Más gasto público"
El documento de Contraloría responde a una presentación del diputado Miguel Mellado (ind.-ex-RN), quien dice que "desde el inicio de su tramitación, planteamos serias dudas respecto del informe financiero del FES, que fueron refrendadas por el CFA. Una de ellas era considerar el gasto en aranceles como inversión, y que así no se reflejara en el presupuesto".
El integrante de la comisión de Hacienda remarca que "la Contraloría ha sido clara en que eso no se puede en el momento en que se entregan los recursos. Hasta que no se empiece a cobrar y se determine con precisión el monto a pagar, el FES es más gasto público, que no tenemos cómo solventar".
Para María Paz Arzola, investigadora de LyD, "este pronunciamiento viene a confirmar las dudas que se han planteado sobre el impacto fiscal del FES y que el Gobierno se ha resistido a responder".
Y acota: "Da cuenta de la necesidad efectiva de recursos que implica el FES. Independientemente de cómo se contabilice, en los hechos es una política que requerirá un desembolso fiscal que demandará financiamiento y que competirá con otros gastos prioritarios".
Son las "normas vigentes"
El ente fiscalizador también afirma que los pagos futuros que harían los beneficiarios del FES no califican como derechos adquiridos por parte del fisco en el momento en que se otorga el financiamiento. Según el dictamen, "solo en el momento en que se determina el monto a cobrar, en base a los ingresos obtenidos por el beneficiario, se podrá contabilizar un activo por la cuenta por cobrar respectiva".
Además, el organismo instruye que las proyecciones de recuperación de esos pagos futuros del FES no pueden anotarse como ingresos efectivos, sino que deben tratarse como información referencial en los estados financieros, pues serían "activos contingentes", mucho más inciertos que bajo la primera denominación.
Harald Beyer, profesor de la Escuela de Gobierno UC, señala que "el proyecto de ley no resguarda el aporte que les hace a los estudiantes como un activo. Y lo trata, en la práctica, como una transferencia, más allá de que después establezca reglas para recuperarlo. Por eso que toda esta distinción que hace el informe financiero respecto de desembolsos por sobre o bajo la línea se veía como arbitraria".
Además, el exministro de Educación dice que "distinto es el CAE, que efectivamente es un activo, al grado que el Estado ha comprado históricamente a la banca parte de la cartera (...). En cambio, con el FES no se puede hacer ninguna transacción. La Contraloría solo está aplicando las normas vigentes y las reglas fiscales que utiliza el país. Los riesgos fiscales que han advertido muchos, incluido el CFA, tienen en parte que ver con esto".
Tras el dictamen, la denominación contable del FES sigue en entredicho y se dificulta encasillarlo como un activo financiero pleno al momento de la entrega del beneficio. El dictamen señala que sus "expectativas de recuperación futuras" deberán informarse como activos contingentes, y solo se generará un activo cierto "en el momento en que se determina el monto a cobrar, en base a los ingresos obtenidos por el beneficiario".
Grau: "Haremos nuestra reposición"
Una vez conocido el dictamen, el ministro de Hacienda, Nicolás Grau, indicó ayer que "la interpretación específica de la Contraloría es algo que por supuesto nosotros tenemos que revisar. Hemos tenido una interpretación distinta y haremos nuestra reposición frente a este dictamen de la Contraloría. Pero creemos que es una conversación que recién está empezando".
"Creemos que es una buena propuesta y la vamos a seguir defendiendo, pero por supuesto somos un Gobierno que escucha, que dialoga y esperamos llegar a acuerdos en este tema más adelante".
"El Mercurio" consultó al Ministerio de Educación sobre el dictamen de la Contraloría, pero declinó responder.
DictamenContraloría determina que los recursos entregados por el FES "no cumplen con las condiciones para ser reconocidos como activos (...), pues no se tiene un derecho adquirido". Las alertas del Consejo Fiscal AutónomoA fines de julio, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) presentó un análisis preliminar del FES ante la comisión de Hacienda de la Cámara Baja.
En la exposición, se subrayó que "la naturaleza fiscal del FES es determinante para registrar de forma correcta las operaciones fiscales que se derivan del mismo". Añadió que se debe precisar, si es que se determina como activo financiero, "la definición de los criterios para su valorización, lo cual guarda relación con la incertidumbre en torno a sus flujos futuros. Asimismo, se debería establecer la tasa de recuperación estimada de los flujos comprometidos, ya que, si esta fuese inferior al 100%, aun considerándose como activo, existiría potencialmente un componente de subsidio que debería registrarse sobre la línea".
En la presentación, el CFA remarcó que "la correcta clasificación del FES es esencial para la transparencia y el adecuado análisis de las finanzas públicas, dado que su naturaleza fiscal incide directamente en el tratamiento de sus operaciones -tanto de ingresos como de gastos- y, por tanto, puede afectar el cálculo del balance fiscal efectivo y estructural. En particular, la clasificación del FES como activo financiero -que sustenta su registro bajo la línea en el informe financiero- presenta incertidumbres respecto de si cumple con los criterios establecidos en el Manual de Estadísticas del FMI y en la normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación".
Futuros sueldos
Otro punto que abordó el CFA fueron los supuestos "limitados" que se incluyeron en los cálculos del proyecto, respecto de los sueldos que recibirían los egresados que estudiarían con FES, pues no se considera "la posibilidad de que el crecimiento de salarios sea diferente al asumido (2%)", y por ende, que el monto a devolver sea distinto.
Por lo mismo, el Consejo pidió a la Dipres simular escenarios alternativos de crecimiento (1%, 1,5%, 2,5% y 4%), pues entre 2011 y 2024, el crecimiento real anual promedio de los salarios fue de 1,8%. Sin embargo, entre 2011 y 2013 dicha cifra fue de 3,2%; mientras que entre 2020 y 2022 fue de -0,1%.