Ley 27.191: diez años que cambiaron la matriz energética argentina

El parque eólico Los Teros, en Azul



El 31 de diciembre pasado se cumplieron los diez años previstos en la Ley 27.191, de fomento de las energías renovables. No es una efeméride más . Es el cierre de un ciclo y, al mismo tiempo, la prueba empírica de que en la Argentina la transición energética puede dejar de ser una mera acumulación de buenas intenciones y transformarse en resultados concretos.

Cuando fue aprobada en 2015, la ley estableció un objetivo que la gran mayoría consideró irrealista: alcanzar, para fines de 2025, un 20% de participación de energías renovables en la matriz eléctrica nacional, incluyendo energía eólica y solar, entre otras fuentes de generación, sin incluir las grandes hidroeléctricas. El objetivo era muy ambicioso, ya que, al momento de la sanción de la ley, la participación de las renovables era de apenas el 1,8%. Una década después, los datos desarman el escepticismo.

Argentina registra hoy picos de cobertura de energías renovables del 45% de la matriz eléctrica, y cuando se consoliden en breve los informes oficiales de 2025, el promedio anual se ubicará entre 18% y 19%. La discusión, entonces, ya no es si el modelo funcionó, sino cómo es que funcionó y qué sucedió para estar tan cerca de cumplir una meta que desde sus inicios y durante años fue catalogada como utópica.

La clave de este resultado está en una diferencia que suele subestimarse en el debate público: la Ley 27.191 y su consecuente implementación reemplazaron de manera definitiva a la Ley 26.190 y los infructuosos intentos por hacer de la Argentina un país con energías renovables. La norma anterior y su implementación habían quedado como una expresión de deseo: una norma sin instrumentos, sin diseño de mercado y sin una hoja de ruta capaz de convertir objetivos en proyectos reales. La 27.191 fue concebida con mecanismos concretos para que las metas se cumplieran y, a diferencia de todas las experiencias previas, alineó desde su origen el diseño normativo con la implementación . No hubo divorcio entre la letra de la ley y su ejecución; quienes tuvimos la visión fuimos quienes tuvimos la fortuna de ponerla en marcha.

Presentada e impulsada en 2013 por el entonces oficialismo, fue sancionada en 2015 con el apoyo casi unánime de todo el arco político. La administración siguiente, de signo político opuesto, la implementó entre 2016 y 2019. Las dos administraciones posteriores, también en las antípodas políticas de sus predecesoras, aun con sus propios matices, la respetaron y continuaron. El cumplimiento de los objetivos de la Ley 27.191 se puso por encima de la coyuntura, priorizando a la Argentina sobre la pelea partidaria. Histórico.

Más que una norma, la Ley 27.191 fue un instrumento de política de desarrollo. Permitió desplazar de manera estructural la importación y la quema de combustibles fósiles, ahorrar divisas y demostrar que la transición energética no es solo una agenda ambiental, sino, por sobre todo, económica. El impacto es contundente: hoy, la Argentina ahorra unos 2000 millones de dólares por año en sustitución de combustibles fósiles . En los 20 años de vida útil de los activos, en una proyección lineal, ese ahorro acumulado asciende a 40.000 millones de dólares, una cifra comparable al total de la deuda contraída con el FMI, la mayor que ese organismo otorgó a un solo país en su historia. Este es el impacto real del cual hablamos.

La ley permitió crear algo que hasta entonces no existía en la Argentina: un mercado de compraventa de energía renovable moderno, competitivo y financiable . Con mecanismos de mitigación de riesgo y reglas claras, el sector atrajo, a día de hoy, más de 11.000 millones de dólares en inversión concreta, provenientes de todos los rincones del planeta. Este partido lo jugaron desarrolladores, empresas energéticas, industriales y entidades financieras de todo el mundo, muchos de ellos actores que nunca habían operado en el país, muchos de ellos montando estructuras de financiamiento de largo plazo que hacía décadas no sucedían y que hoy día, no suceden en otros sectores.

En una economía marcada por la volatilidad y la desconfianza crónica, el sector renovable logró una rareza: construir un mercado privado de estándares internacionales, con proyectos operativos a lo largo y ancho del territorio nacional y financiamiento global dispuesto a asumir riesgo cuando el diseño institucional lo justificó.

A diez años de su sanción, la Ley 27.191 deja una lección que trasciende el sector energético. Argentina no fracasa por falta de recursos, ni por falta de talento, ni siquiera por falta de objetivos ambiciosos. Fracasa cuando confunde metas con políticas, cuando no entiende que la infraestructura solo se construye con reglas claras, estables y de largo plazo, cuando dos argentinos no pueden dialogar sin pelear. La experiencia renovable demuestra que cuando los objetivos se traducen en unión, en instrumentos adecuados y en capacidad de ejecución, los resultados llegan, y vaya si llegan. Ignorar esta evidencia sería el peor de los errores, algo que el país no merece.

La Ley 27.191 dejó una enseñanza clara: el diseño institucional importa. Y en ese sentido, algunas decisiones recientes muestran que el aprendizaje no se detuvo. Luego de un exitoso ciclo de licitaciones centralizadas desde el Estado Nacional (programa RenovAr), como punto de partida para la concreción de los objetivos y para marcar el terreno de precios, el mercado a término entre privados (conocido como programa MaTer) se consolidó como una de las herramientas más virtuosas del esquema. Para la industria, dejó de ser una opción marginal y pasó a ser una oportunidad concreta para reducir costos energéticos, asegurar la previsibilidad de los precios a largo plazo y ganar competitividad en un contexto global cada vez más exigente. Allí donde el sistema permitió competencia real, los resultados aparecieron.

En la misma línea, las modificaciones regulatorias que incorporaron el costo y la planificación del transporte eléctrico fueron un acierto. Sin redes, la transición energética se vuelve retórica. Reconocer al transporte como parte integral del problema, y de la solución, permite destrabar proyectos y ordenar decisiones de inversión que durante años podrían y pueden quedar postergadas.

Otro paso en la dirección correcta fue la incorporación del almacenamiento como componente del sistema. La tecnología dejó de ser experimental para volverse confiable y muy competitiva, y su despliegue en red ya no responde a una agenda futura, sino a una necesidad presente. Integrar almacenamiento no solo mejora la gestión de la variabilidad renovable, sino que eleva la eficiencia y la resiliencia del sistema eléctrico en su conjunto.

Hacia adelante, la oportunidad es clara y no admite demoras. La ampliación del sistema de transporte eléctrico y la expansión del almacenamiento a escala deben pensarse bajo una lógica de alta competencia internacional, capaz de atraer actores globales, ampliar la oferta y, en consecuencia, bajar los precios de la energía. Sin competencia, no hay eficiencia; sin reglas claras, no hay inversión.

En vísperas de la tan deseada normalización del sector eléctrico, hay una decisión que no debería postergarse: que sean las distribuidoras de todo el país las que puedan suscribir sus contratos de abastecimiento en el mercado. Se deberá entonces considerar la implementación de instrumentos de mitigación de riesgos que permitan a los actores que lo requieran, conseguir buena oferta. Todo un desafío, pero ya hemos demostrado que se puede.

Ese nuevo esquema requiere, además, un marco normativo coherente. Extender la prohibición de incorporar impuestos al recurso renovable, entendiendo que no se trata de un beneficio sectorial, sino de una medida de protección al usuario final. Gravar la energía limpia solo tendría un efecto: encarecerla y trasladar ese costo a los hogares y las industrias, en abierta contradicción con los objetivos de competitividad y transición.

La experiencia demuestra que los incentivos y desincentivos importan. El mecanismo disuasivo incorporado en la Ley 27.191 funcionó como estaba previsto. A lo largo de estos años hubo múltiples intentos provinciales y municipales de capturar renta mediante cargas indebidas y, en todos los casos, el marco legal permitió neutralizarlos. No fue casualidad: lo sabíamos y sucedió; el marco regulatorio se encargó de desmontarlo. Fue, lisa y llanamente, diseño institucional aplicado.

La próxima etapa no exige inventar mucho. Exige, simplemente, no desaprender lo que ya funcionó.

La Ley 27.191 no fue un accidente ni un golpe de suerte. Fue el resultado de comprender, desde el inicio, que la transición energética no se declama: se diseña, se financia y se ejecuta. Diez años después, los resultados están a la vista y no admiten reinterpretaciones. El país ya demostró que puede construir mercado a gran escala, atraer inversión de primer nivel mundial, desplazar combustibles fósiles y transformar su sistema energético con reglas claras y capacidad de implementación.

El desafío que se abre ahora no es mirar atrás con nostalgia, sino mirar hacia adelante con responsabilidad. Porque ya quedó probado que cuando Argentina alinea voluntad, visión, diseño y ejecución, puede competir a nivel internacional y convertir objetivos ambiciosos en realidades. A partir de aquí, el verdadero riesgo no es fallar: es olvidar por qué esta vez funcionó.

Exsubsecretario de energías renovables de la nación, autor de la Ley 27.191