Por qué pensar en una Agencia de Infraestructura

Juan ALberti, columnista invitado

La semana pasada se publicó la noticia de que está previsto que Uruguay firme un Memorando de Entendimiento con Reino Unido, con el objetivo de establecer un marco estructurado de cooperación estratégica en varios temas de suma importancia. Uno de ellos es el asesoramiento para la eventual creación de una Agencia de Infraestructura en Uruguay.

En el entorno técnico, es un tema que se discute desde hace mucho tiempo, y hay amplio consenso en que esta reforma va en la dirección correcta.

En este contexto, entender cuál es la base que sustenta tal postura es clave para poder definir el diseño institucional óptimo, aquel que maximice nuestras posibilidades de obtener los beneficios esperados de una reforma de esta naturaleza, y que no sea "más de lo mismo".

Hace varios años, Ricardo Hausmann, reconocido profesor de Harvard, titulaba una columna de referencia: "No Culpen a la Economía, Culpen a la Política Pública". Su argumento era que así como la economía, la física o la biología, como ciencias, responden a preguntas sobre la naturaleza del mundo en el que habitamos, generando conocimiento "proposicional", la ingeniería, medicina y la política pública, por el contrario, responden a preguntas relacionadas a cómo cambiar el mundo en formas particulares, acercándose al conocimiento "prescriptivo". Esta distinción es clave para organizar la discusión.

Reformas al proceso de inversión pública de un país, tal como la que está en cuestión, deben de analizarse desde la óptica de la política pública y la razón es la siguiente. Es extremadamente usual que los proyectos de inversión pública generen debate porque no siempre hay una solución óptima, aunque puedan ser catalogadas como técnicamente correctas o incorrectas desde el punto de vista económico. Hay valores de fondo que pueden priorizarse más allá de un análisis de eficiencia.

Esto se puede ver con un ejemplo relativamente sencillo. Si un Gobierno dispone de 100 millones de dólares para gastar en obras de transporte en una ciudad, se puede resolver avanzar en distintos proyectos, por motivos diferentes, y ambos "correctos". Una opción puede ser un tren que va por el medio del área más pudiente, generando muchos beneficios en términos de eficiencia económica. Otra opción puede ser un grupo de reformas de transporte por bus dirigida a barrios carenciados, y que genere menores beneficios económicos que el anterior, pero altos retornos en términos de equidad, en variables difíciles de monetizar. De fondo, el asunto es que el criterio de eficiencia no es el único que se suele ponderar; otros que también suelen (y deben) ser valorados son la equidad, la factibilidad política e institucional, e incluso hay autores que defienden la "iconicidad" de un proyecto como un valor relevante. Seguramente los lectores puedan referir a muchos ejemplos uruguayos en el pasado en el que se priorizaron más unos que otros criterios de esa lista.

Con este preámbulo, es más fácil entender el por qué de una Agencia de Infraestructura. Las obras de infraestrucura más relevantes, especialmente los grandes proyectos, suelen necesitar muchos años de maduración para llegar a un proyecto o programa técnicamente óptimo, dado un determinado objetivo. Se necesitan estudios económicos, financieros, de ingeniería, sociales, ambientales, entre otros. En muchas ocasiones, el proceso de maduración requerido es superior a la ventana política que tiene el partido de gobierno para poder avanzar con el proyecto, sin que el juego político corte la iniciativa, ya sea porque comienza un proceso eleccionario y el proyecto se usa como espacio de batalla política, o porque se cambia el gobierno y se frena porque los beneficios políticos están atados al partido que estaba en el poder en el período anterior. Una vez más, los lectores pueden, muy seguramente, referir a ejemplos del pasado y el presente.

La cuestión es que las razones para defender una u otra alternativa, volviendo al ejemplo, pueden ser de recibo. Simplemente, se trata de priorizar unos u otros criterios. No tiene por qué haber una alternativa que sea superior bajo todos los criterios mencionados. Puede pasar, pero lo usual es que no, y la opción de enfrentarse políticamente a un proyecto relevante para el partido político contrario suele ser muy tentadora.

Cuando la institucionalidad no atiende este desafío, la solución que buscan los tomadores de decisión es terrible: el gobierno de turno avanza en proyectos sin un correcto proceso de maduración. Simplemente se apuran para que salga, antes de que ese juego político lo corte. Y de ahí surgen los típicos problemas. Proyectos inmaduros, sin un proceso de preinversión completo, suelen terminar con sobrecostos, retrasos, cambios en el alcance, efectos ambientales o sociales no deseados, entre muchos otros. Esto no es un problema uruguayo. Pasa en todos los países con una democracia instalada, en los que la instituicionalidad aún no se ajusta a la naturaleza de esta actividad.

En este sentido, la base de cualquier reforma institucional en este sector, para que efectivamente tenga efecto en el proceso, debe ser la de alinear objetivos políticos al "deber ser" técnico. Para que eso suceda, partido de gobierno y partido opositor deben percibir que el desarrollo de un determinado proyecto les da rédito político, a ambos. Los proyectos de infraestructura relevantes deben estar desatados de los partidos, de los
gobernantes y de los períodos de gobierno. Deben ser el resultado de una construcción colectiva.

Una Agencia de Infraestructura, en ese contexto, puede ser una solución. Para que lo sea, debe de generar un arreglo institucional que permita lo anterior. Debería de producir una lista de proyectos evaluados de forma independiente, que surja de una auditoría de necesidades del país. Esa lista de necesidades tendría que ser generada con base en un proceso de aporte y revisión de los principales actores de la sociedad: representantes de los partidos políticos, asociaciones de empresarios, gremios de trabajadores, y sociedad civil organizada. La clave es que la Agencia de Infraestructura sirva para diluir los beneficios políticos de los grandes proyectos, y que el costo de trancarlos por el juego político sea más alto que los beneficios obtenidos. Esto surge del conocimiento "prescriptivo" que existe hasta ahora en estos temas, en palabras de Hausmann.

Hay varios otros beneficios de tener un centro especializado de esta naturaleza, pero este es el principal en países como Uruguay. Seguramente, habrá escépticos que crean que el sistema político no está preparado para algo así. No obstante, hay ejemplos del pasado que permiten el optimismo, como el proceso de acuerdo que se generó para el cambio de la matriz energética en los últimos 20 años. Ojalá que se avance en este sentido, y Uruguay apueste a una Agencia de Infraestructura, con un diseño que haga posible estos acuerdos de forma estructurada, para mejorar un proceso que hoy genera ineficiencias evidentes.

-El autor es Economista e investigador, con foco en finanzas públicas y diseño institucional. Es PhD por University College London y posee una Maestría en Planificación y Gestión de Infraestructura por la University of Washington. Trabaja habitualmente como experto del Fondo Monetario Internacional y como consultor del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.