Ante serios riesgos de incumplimiento fiscal, llegó la hora de contener el gasto, advierte Alfonso Capurro

El último informe presentado por el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) advierte sobre la necesidad de actuar sobre el gasto durante 2026 para evitar nuevos desvíos fiscales, a la luz de los resultados de 2025. Para Alfonso Capurro, consejero del CFA, los riesgos asumidos por parte del gobierno en la estrategia fiscal, a la luz de los resultados del primer año del quinquenio, obligan a "alertar sobre los riesgos" y sobre la necesidad de que el gobierno "tome medidas a tiempo". Capurro precisó que 2026 será el tercer año consecutivo de aumento del gasto en términos reales por encima del producto potencial, en un contexto de menor crecimiento económico. Sugiere que sería prudente establecer mecanismos de corrección en caso de incumplimiento de la meta de deuda, y sostiene que el CFA seguirá reportando sobre la evolución del gasto, aunque la nueva regla fiscal no contenga un pilar específico sobre esa variable. A continuación, un resumen de la entrevista.

Los escenarios con que se encontró el CFA a la hora de elaborar el último informe, ¿eran previsibles?

Parte estaba dentro de los escenarios de riesgo, pero hay otra parte que es nueva. Para la parte "esperada" en el informe que hizo el Consejo Fiscal se destacaban básicamente tres tipos de riesgos dentro de la estrategia fiscal. Había coincidencia en que la estrategia tenía un rumbo adecuado, en la medida que el resultado fiscal estructural del 2025 era insostenible y que se consideraba necesaria una reducción del déficit fiscal como planteaba la planificación presupuestal.

¿Cuáles eran esos riesgos asumidos por la administración?

Uno de ellos era que la reducción del déficit fiscal confiaba cien por ciento en un aumento de ingresos y en particular, nuevos impuestos y una mayor eficiencia en materia tributaria. Por otro lado, un supuesto de crecimiento que podían pensarse algo optimista, de 2,4% promedio para el quinquenio y donde la mejora del resultado fiscal se materializaba sobre todo en el final del período, ya en el próximo ciclo electoral. La evidencia histórica muestra que en general, sobre el final del período suele haber presión de incremento del gasto. Ante ello, había eventualmente un riesgo de reversión hacia el final del periodo por el típico ciclo electoral.

El crecimiento esperado para el quinquenio, ¿se condiciona negativamente con el flojo resultado de 2025?

Ese 2,4% de crecimiento para el quinquenio, incluía una proyección de crecimiento para el año 2025 de 2,6%. Esa es la proyección oficial y hoy ya tenemos datos, si nos basamos en el IMAE, de que el pasado año cerró con un crecimiento de 1,8%. Es verdad que tuvimos algunos efectos transitorios que eran difíciles de prever en aquel momento, como el cierre de la refinería por la rotura de la boya petrolera, pero esos efectos suman en el entorno de 0,2%, o sea que en realidad, corregido por esos efectos transitorios estaríamos en un 2%. En el primer año del quinquenio el dato ya es bastante más bajo de lo proyectado. Y los datos de actividad, del mercado laboral y de recaudación de la DGI vienen comportándose peor de lo que se preveía.
La segunda señal de alerta es que la recaudación también creció menos de lo que preveía el presupuesto. Y en la medida que esto no se explica solamente por factores transitorios e inesperados, puede poner de cara a un año donde la actividad y la recaudación crezcan menos y eso podría poner en riesgo la las metas fiscales para este año.

En 2025 se incumplió un pilar de la regla, ¿en 2026 podría haber nuevos incumplimientos?

El 2025 fue un año de transición para el gobierno, cambió el marco y la regla fiscal. En 2026 va a estar vigente la nueva regla fiscal que se aprobó en el presupuesto quinquenal y nosotros creemos que es muy importante que se cumpla en este primer año. Por eso nos parece importante alertar sobre los riesgos que hay arriba de la mesa y que el gobierno tome medidas a tiempo.

¿El gobierno mantuvo durante demasiado tiempo sus estimaciones optimistas?

Nosotros no podemos decir si fue demasiado tiempo o no; el gobierno modificará las proyecciones cuando entienda que tiene información suficiente y tomará las medidas que tenga que tomar para para asegurar el cumplimiento de la meta. Lo que nosotros estamos alertando es que nos preocupan las señales que estamos viendo. Y en la medida que esto siga de esta manera, el poder ejecutivo va a tener que tomar medidas para evitar un incumplimiento. Y lo que el informe sugiere es tomar medidas del lado del gasto para asegurar que se cumplan las metas que se fijaron, que son las que aseguran la convergencia de la deuda a una senda sostenible.

Da la sensación que el gobierno analiza 2025 a la luz de la nueva regla fiscal, la que entra en vigencia este 2026.

En febrero nosotros sabíamos que iba a haber un proceso de modificación de la regla fiscal, que eso se iba a plasmar en la ley de presupuesto y que esa ley de presupuesto iba a tener vigencia a partir del primero de enero del 2026. Pero parados en febrero del 2025, o sea, hace un año, no sabíamos cuál era la nueva regla fiscal. Con lo cual, nuestro informe de febrero del 2025 dice explícitamente que ante el cambio que se iba a venir y dada la incertidumbre que teníamos, lo que estaba vigente desde el punto de vista normativo, era la regla con tres pilares y que bajo ese estándar íbamos a evaluar el cumplimiento del 2025 hasta que se modifique. Por eso nosotros pusimos arriba de la mesa el cumplimiento del pilar del gasto.

¿El incumplimiento del pilar del gasto está dentro de lo que fue el marco de la planificación?

Así es, no hay ninguna sorpresa, ninguna innovación; el aumento del gasto está dentro de lo planificado en el quinquenio. La preocupación del Consejo Fiscal en todo caso es que cuando uno lo mira con un poco de distancia, el gasto aumentó 4,7% en 2024 y 5,7% en términos reales en 2025. Cualquiera de estos dos aumentos es más de lo que crece la economía en el largo plazo, y la planificación presupuestal es que crezca un 3,1% en términos reales en 2026.

O sea, son 3 años de aumento del gasto en términos reales por encima del producto potencial.

Esa es una preocupación del Consejo Fiscal, indudablemente. Desde el punto de vista de la planificación fiscal, la lógica intertemporal indica que en los próximos años debería haber un aumento de los ingresos asociado a un crecimiento del producto y a la recaudación de nuevos impuestos, pero si algunos de ellos no van a ocurrir porque la economía crece menos, entonces será necesario replanificar la estrategia fiscal.
El foco del de este informe del Consejo Fiscal está puesto sobre todo en los riesgos de incumplimiento de la meta fiscal del 2026. No por un error de planificación, sino más que nada porque los riesgos a la baja que veíamos el año pasado se han consolidado.

Ante el riesgo de un incumplimiento de la meta, es que ustedes hablan de medidas compensatorias.

El Consejo Fiscal sugiere tomar medidas activas del lado del gasto discrecional. Correcto.

¿Estiman el margen que hay para hacerlo?

No es parte de las funciones del Consejo fiscal decir dónde ni qué es lo que hay que hacer efectivamente, es una línea que no cruzamos. Nuestra función es advertir sobre los riesgos y estimar los potenciales efectos.
Nosotros creemos que efectivamente para este año hay un riesgo de incumplimiento de la meta que a la luz de la información que tenemos hoy estimamos que el riesgo de desvío puede ser del orden de medio punto del producto. Es una magnitud importante.

Eso podría pasar si el gobierno no hiciera nada para reducir el gasto

Exacto. Si no toma medidas compensatorias.

La dinámica presupuestal uruguaya establece que más allá del presupuesto quinquenal tenemos rendiciones de cuentas anuales. ¿Ahí hay otro riesgo asociado?

Sí, ahí hay otro riesgo asociado. Este año tenemos dos riesgos. Uno es la rendición de cuentas, existe anualmente y la tradición en general es que las rendiciones de cuentas sean expansivas en términos de gasto. Es un desafío para el gobierno contener las demandas de gasto.
Y el otro riesgo este año es el diálogo social, una presión adicional.

¿Cuál es la lectura?

El Consejo Fiscal no está involucrado en el diálogo social, pero la única advertencia que hacemos es que el cualquier decisión eventualmente que se tome en el marco del diálogo social tiene que tener en cuenta el un enfoque estructural; o sea, si hay derechos y prestaciones nuevas que se incluyan, tienen que tener una fuente de financiamiento permanente.

El tope de endeudamiento neto previsto en la nueva regla, ¿corre riesgo de que entre en tensión?

En el en el marco de las metas que se trazó el presupuesto quinquenal, creemos que no, por eso es importante cumplir las metas del presupuesto quinquenal. Ahora, si las metas del presupuesto no se cumplen, por supuesto que sí; por eso nosotros insistimos en medidas compensatorias.

El informe del CFA marca la ausencia de mecanismos de corrección para el caso que se incumpla la meta.

Es así, dado que hay riesgos crecientes de que haya desvío de la meta, es importante que el Ministerio de Economía reglamente los mecanismos de corrección, que son fundamentales para hacer cumplir la regla. Si este año es de desvío, es importante que tengamos esas medidas.

¿La rendición de cuentas debería ser el instrumento para empezar a aplicar medidas de contención del gasto?

Se puede hacer antes, no necesariamente hay que esperar la rendición de cuentas. Si esperamos a un proyecto de ley que se termina aprobando en diciembre, podría ser tarde. Hay otros mecanismos de control del gasto discrecional, que podrían operar más rápidamente sobre esos números.

¿La calificación soberana de Uruguay corre riesgo ante esta realidad?

Es difícil hacer un pronóstico. A esta altura no se debería correr riesgos, pero obviamente si uno se proyecta para adelante y en un escenario de incumplimiento sistemático de las metas, algún día puede pasar. Pero no es el escenario hoy.
Es muy importante que Uruguay mantenga la calificación y el acceso al crédito, es un activo a que defender, sobre todo porque la posición estructural y el déficit estructural que tiene Uruguay hoy es bastante incómodo, con poco margen de maniobra.

Dado que la inflación es un componente que también generó una distorsión de las estimaciones, ¿desde la política monetaria hay algo para hacer?

En el informe también mencionamos ese riesgo de precios relativos o de inflación menor a la esperada. Tiene algunos puntos de contacto con elementos que vimos también en el año 2023, esta inflación que opera a la baja y sobre todo cuando opera a la baja con una fuerte sorpresa en los componentes transables. Opera a la baja sobre la recaudación nominal, afecta a los precios relativos, genera desacople entre las pasividades y la recaudación y suele tener este un efecto negativo sobre el resultado fiscal. El Banco Central desde diciembre hasta ahora de alguna forma está intentando amortiguar este riesgo, que no es solamente un riesgo para la fiscalidad.

Los escenarios trazados este shock externo que del que todavía no sabemos la magnitud, ¿generan un riesgo adicional?

El informe se cerró antes del inicio de la guerra en Medio Oriente, claramente es un adicional que agrega un poco más de incertidumbre. Todavía es difícil decodificar los efectos finales.
Uno podría decir a priori que desde el punto de vista internacional es un shock inflacionario, negativo en términos de intercambio para Uruguay, o sea, que puede ser todavía más bajista para la para la actividad económica. Un riesgo adicional, sin duda.

En el discurso y en la acción del Ministerio de Economía, ¿identifican algunas líneas en el sentido de establecer un recorte del gasto, en línea con lo observado por el CFA?

Como en todas las instancias, hemos tenido intercambio con el Ministerio de Economía y Finanzas. Creo que como se ha visto públicamente, la visión del Ministerio sobre el diagnóstico de actividad es un poco distinta. El Ministerio de Economía será el que decida, cuando es necesario cambiar el diagnóstico y cuando será necesario adoptar medidas.

¿Es mejor la actual regla fiscal que la anterior?

El informe del Consejo Fiscal de septiembre pasado evaluó el cambio de regla, que está en línea con muchas de las recomendaciones que se habían hecho en informes anteriores y también en el trabajo de la hoja de ruta que había sido realizado por consultores internacionales con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.
Tenemos un marco un marco más más sólido del que teníamos, una regla que se ha modificado, que creemos que es un avance respecto al anterior. Y también tenemos un consejo fiscal que ha mejorado respecto a la a la versión anterior y el consejo fiscal es autónomo a partir de la aprobación de la ley de presupuesto, con más funciones y atribuciones.
El principal defecto de diseño que tenía la regla anterior que esta regla intenta solucionar es que las metas de resultado fiscal estructural estaban sujetas a cambios discrecionales, que fue una de las observaciones que hizo el Consejo Fiscal en la administración anterior, aquello de que se movían las metas de un año para el otro. y que no que no estaban vinculadas a a ningún a ningún ancla. Y esto la nueva regla lo soluciona, define un ancla de mediano plazo sobre la deuda, establece cuál es el nivel de ancla de deuda que no se puede superar y define las metas anuales operativas de resultado fiscal estructural que son consistentes con ese nivel de deuda que uno no quiere superar.

Por otra parte, se pierde el pilar de gasto.

Sí. El consejo fiscal entiende que la meta con tres pilares de repente tenía demasiados pilares operativos y cuando uno intenta cumplir demasiadas cosas, a veces la regla está como sobre sobreespecificada, pero también es importante a nuestro juicio seguir monitoreando el gasto.

¿Qué quiere decir?

Quiere decir que el gobierno en la planificación quinquenal no va a tener en cuenta ese pilar, pero el consejo fiscal va a seguir monitoreando la evolución del pilar del gasto, igual que lo hizo hasta ahora. La sugerencia es que el gobierno debería seguir atendiendo esto aunque no sea una meta. El Consejo Fiscal va a seguir reportando cuál es la tasa de crecimiento del gasto porque entendemos que al final es parte de la sostenibilidad. Hace a la vigilancia de la política fiscal, a ser transparentes y rendir cuentas sobre la política fiscal.