Electromovilidad en Uruguay: incentivos, escala y riesgos para la continuidad de una transformación en marcha

Una transformación tecnológica no se consolida porque una tecnología empiece a venderse bien durante algunos años. Se consolida cuando alcanza una escala que le permite sostenerse con menores señales públicas; los costos bajan por aprendizaje y competencia, y la adopción deja de concentrarse en los segmentos de mayor ingreso. En las etapas intermedias, el crecimiento puede dar la impresión de que el mercado ya maduró, aunque todavía dependa de las condiciones que permitieron su expansión inicial y los beneficios estructurales que justificaron la política pública todavía no se hayan materializado.

Uruguay se encuentra precisamente en ese punto con la electromovilidad. La etapa incipiente quedó atrás, porque ya existe dinamismo comercial, mayor oferta de modelos, consumidores que incorporan la tecnología dentro de sus decisiones reales de compra y precios cada vez más competitivos en determinados segmentos, pero la consolidación todavía no llegó, porque el parque eléctrico sigue siendo una proporción menor del parque automotor total, la infraestructura de carga mantiene una cobertura desigual fuera de Montevideo y de los principales corredores, el mercado de vehículos eléctricos usados recién comienza a formarse y la adopción continúa concentrada en perfiles específicos de ingreso, localización y patrón de uso. La política pública, por lo tanto, no se enfrenta a una tecnología marginal que todavía debe demostrar su viabilidad, pero tampoco a un mercado plenamente maduro que pueda sostener sin riesgos su ritmo de expansión ante un cambio abrupto de señales.

En ese contexto, el debate sobre los incentivos debería desplazarse hacia una discusión de diseño, gradualidad, eficiencia distributiva y adecuación a la etapa real del mercado, porque el punto relevante no es si el régimen vigente debe permanecer sin modificaciones, sino cómo se ajusta, a qué velocidad, bajo qué criterios y con qué instrumentos complementarios para evitar que una corrección fiscal razonable termine afectando la continuidad de una transformación que recién empieza a producir los beneficios energéticos, fiscales, ambientales y macroeconómicos que justificaron su promoción inicial. Nadie debería asumir que los incentivos deben ser permanentes, pero tampoco debería confundirse el crecimiento de las ventas nuevas con la consolidación estructural de una tecnología cuyo impacto real depende de su peso acumulado en el parque circulante, de su capacidad de sustituir combustibles importados y de su integración efectiva en una estrategia energética de largo plazo.

Un mercado en expansión, pero todavía con bajo peso relativo

Los números recientes del mercado uruguayo son, a primera vista, muy significativos. En los primeros cuatro meses de 2026 se vendieron 7.358 unidades eléctricas e híbridas enchufables, lo que representa un crecimiento de 133% respecto al mismo período de 2025, mientras que la categoría alcanzó aproximadamente el 30% del total del mercado automotor. La oferta de modelos se amplió, los precios comenzaron a converger con los de vehículos a combustión en algunos segmentos y la tecnología dejó de ser una rareza para convertirse en una opción legítima dentro de la decisión de compra de una parte creciente de los consumidores.

El 30% sin embargo conviene leerlo con cuidado. Parte del salto reciente probablemente responde a un adelantamiento de compras: cuando se anuncia que un bien durable va a encarecerse, los consumidores aceleran decisiones que en otras condiciones se hubieran repartido en varios meses. La magnitud exacta de ese efecto recién se va a poder medir una vez que el nuevo régimen se procese y la demanda se estabilice. Tratar todo ese crecimiento como demanda estructural sería confundir una reacción ante un cambio de precios esperado con maduración real del mercado.

La distancia entre ventas nuevas y parque automotor total es donde aparece con mayor claridad la escala real del proceso. Uruguay tiene alrededor de 1,1 millones de vehículos particulares, y los eléctricos representan algo más del 2% de ese parque, una proporción que implica un salto enorme respecto del 0,08% de hace pocos años, pero que al mismo tiempo muestra que el 98% restante del parque sigue moviéndose con combustibles líquidos. Además, como la vida útil promedio de un automóvil en Uruguay supera los quince años y el mercado de usados tiene un peso estructuralmente mayor que el de vehículos cero kilómetro, el crecimiento de las ventas nuevas demora muchos años en traducirse en una transformación sustantiva del parque que efectivamente circula por el país.

La política pública se evalúa sobre el stock, no sobre el flujo. Los beneficios reales de la electromovilidad (la reducción de importaciones de combustibles, el mejor aprovechamiento de una matriz eléctrica casi totalmente renovable, la mejora de la calidad del aire urbano y la menor exposición del país a la volatilidad internacional del petróleo) no se materializan cuando los eléctricos alcanzan una participación alta en las ventas de un año, sino cuando comienzan a representar una proporción significativa del parque en circulación. Por eso, Uruguay no completó su transformación hacia la movilidad eléctrica; la inició con éxito, logró generar una dinámica positiva y se encuentra ahora ante la necesidad de evitar que un ajuste de instrumentos, si no es calibrado con suficiente gradualidad, interrumpa la trayectoria antes de que el país capture plenamente los beneficios de haberla puesto en marcha.

La importancia de señales previsibles

La experiencia internacional en transformaciones energéticas muestra una regularidad clara: la adopción masiva de nuevas tecnologías exige señales públicas estables durante períodos largos. Los incentivos no deben quedar para siempre, pero las tecnologías necesitan tiempo para bajar costos, desplegar infraestructura y formar capacidades técnicas locales. Alemania en energía solar, Dinamarca en energía eólica y Noruega en electromovilidad son casos diferentes en diseño, escala y contexto institucional, pero coinciden en un elemento esencial: la continuidad de las señales fue tan importante como el contenido específico de los instrumentos aplicados.

Uruguay conoce esta lógica desde su propia experiencia, porque la transformación de la matriz eléctrica nacional no fue una corrección espontánea del mercado ni una política aislada, sino una decisión sostenida durante más de una década, apoyada en contratos de largo plazo, reglas estables, inversión en infraestructura, coordinación institucional y un flujo de inversión pública y privada que permitió modificar de manera profunda la composición de la generación eléctrica. Si la matriz uruguaya es hoy reconocida internacionalmente como un caso de éxito, no es únicamente por las decisiones adoptadas en un momento determinado, sino por la capacidad de sostener una orientación estratégica durante el tiempo necesario para que la inversión se materializara, el sistema aprendiera a operar con alta penetración renovable y los beneficios económicos y ambientales se consolidaran.

La electromovilidad debe entenderse como la continuación lógica de esa trayectoria, no como una preferencia tributaria sectorial ni como una política desvinculada de la estrategia energética del país. Uruguay cuenta con una matriz eléctrica casi totalmente renovable, y electrificar el transporte permite trasladar ese atributo al sector que concentra una parte sustantiva del consumo de combustibles líquidos importados. En países donde la generación eléctrica todavía depende de carbón, gas o fueloil, la electrificación vehicular puede ofrecer beneficios ambientales más ambiguos o parciales; en Uruguay, en cambio, cada vehículo eléctrico que sustituye un vehículo a combustión desplaza petróleo importado y lo reemplaza por electricidad de origen mayoritariamente renovable, lo que constituye una ventaja comparativa energética, económica y ambiental que pocos países tienen en condiciones tan claras.

Desde esa perspectiva, el diseño de la política no debería limitarse a evaluar el costo fiscal directo de los incentivos, sino considerar también el valor estratégico de utilizar una matriz eléctrica limpia para reducir la dependencia de combustibles importados en el transporte. La consistencia de política que permitió transformar el sistema eléctrico es la misma que debería orientar la siguiente etapa de la transformación energética, aunque con instrumentos diferentes, más selectivos y mejor alineados con el grado de madurez actual del mercado.

Una evaluación fiscal que debe mirar el resultado neto

La renuncia fiscal asociada al régimen de incentivos es real y debe ser tratada con seriedad. Las estimaciones disponibles proyectan exoneraciones del orden de 1.600 millones de dólares durante el quinquenio, de los cuales cerca de 782 millones corresponderían a Imesi no cobrado, mientras que solo en 2025 el beneficio fiscal habría alcanzado aproximadamente 143 millones de dólares. Son cifras suficientemente importantes como para justificar una revisión del régimen, especialmente en un contexto en el que la política fiscal debe administrar múltiples prioridades y en el que cada renuncia tributaria tiene que demostrar con claridad su contribución económica y social.

El problema es que el Imesi no cobrado en la importación o venta del vehículo captura solamente una dimensión del fenómeno. La evaluación fiscal relevante debería mirar el resultado neto, es decir, la diferencia entre la renuncia tributaria directa y los ingresos fiscales generados por la actividad económica que el propio mercado de electromovilidad activa o acelera. La venta de vehículos, el financiamiento, los seguros, el mantenimiento, la instalación de cargadores, los servicios eléctricos, la adecuación de infraestructura, la actividad de concesionarios, la capacitación de técnicos y el desarrollo de talleres especializados generan IVA, IRAE, IRPF y otros ingresos tributarios que no existirían, o existirían en una escala mucho menor, si el mercado no se hubiera desarrollado con la velocidad observada.

Tampoco es correcto asumir que, en ausencia de incentivos, las mismas operaciones habrían ocurrido de todos modos y en las mismas condiciones. Algunas compras se habrían postergado, otras se habrían orientado hacia vehículos de menor valor y otras probablemente no habrían existido. Por eso, el contrafactual relevante no es un escenario en el que se cobra Imesi y todo lo demás permanece constante, sino uno en el que el mercado eléctrico crece menos, la cadena de servicios asociada se desarrolla más lentamente, la inversión en infraestructura de carga se posterga y los beneficios estructurales de la sustitución tecnológica se desplazan varios años hacia adelante.

Existe además un componente macroeconómico que debe incorporarse al análisis. Uruguay importa la totalidad del petróleo que consume, y la factura anual de crudo y derivados supera los 2.000 millones de dólares, lo que la convierte en uno de los principales destinos de divisas del país. Un vehículo eléctrico que recorre entre 12.000 y 15.000 kilómetros por año puede desplazar del orden de 1.000 litros de nafta o gasoil, dependiendo del tipo de vehículo sustituido y del patrón de uso. Cada unidad eléctrica que se incorpora al parque genera, por lo tanto, un ahorro acumulativo de combustibles importados durante toda su vida útil, y esa cuenta crece año tras año a medida que aumenta el stock de vehículos eléctricos en circulación.

Con un parque eléctrico que todavía representa apenas algo más del 2% del total, ese ahorro recién comienza a formarse. Una desaceleración prematura de la transformación no solo reduciría el costo fiscal de corto plazo, sino que también postergaría ahorros futuros en divisas, demoraría la reducción de la exposición del país al precio internacional del petróleo y dejaría en suspenso parte de los beneficios sistémicos de reemplazar combustibles importados por electricidad nacional renovable. Por esa razón, una revisión fiscalmente responsable del régimen debería estimar no solo lo que el Estado deja de recaudar en el momento de la venta, sino también lo que la economía gana, ahorra o recauda a lo largo del ciclo de vida de la tecnología.

Marca país y descarbonización exportable

A esta altura la trayectoria energética uruguaya dejó de ser un asunto doméstico. En 2022 el país emitió el primer bono soberano del mundo cuyo cupón se ajusta a indicadores ambientales: si las metas de emisiones y conservación de bosque nativo se cumplen, Uruguay paga menos; si no se cumplen, paga más. Ese instrumento le ahorró al país varios puntos básicos de costo de fondeo y solo fue posible porque existía una trayectoria verificable detrás. La electromovilidad es parte de esa trayectoria.

El contexto internacional además se está endureciendo. El Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la Unión Europea (CBAM) entra en régimen pleno en 2026 y empieza a cobrar a las exportaciones intensivas en carbono que ingresen al bloque. Por ahora alcanza a hierro, acero, aluminio, cemento, fertilizantes, hidrógeno y electricidad, pero la lógica regulatoria se está extendiendo: Reino Unido confirmó su propio CBAM para 2027 y la industria automotriz, química y alimentaria figuran entre los próximos sectores en discusión. Para una economía pequeña y abierta, contar con una matriz eléctrica casi descarbonizada y con transporte que se electrifica deja de ser un atributo reputacional y empieza a ser un activo comercial concreto.

Desactivar prematuramente los incentivos a la electromovilidad no es una decisión aislada de política fiscal: es una señal al mercado financiero internacional, a los compradores y a los inversores de que el país podría estar dispuesto a dejar caer una pata de su propia tesis verde.

Incentivos diferenciados según uso, segmento y beneficio social

Una crítica legítima al régimen actual es que, tal como está diseñado, una parte del beneficio fiscal puede terminar concentrada en compradores de altos ingresos cuya decisión de compra probablemente habría ocurrido aun sin el incentivo. Ese cuestionamiento debe tomarse en serio, porque una política de promoción tecnológica no debería asignar el mismo esfuerzo fiscal a operaciones con impactos sociales, energéticos y macroeconómicos muy diferentes. Sin embargo, la respuesta técnica a ese problema no necesariamente es la eliminación general del instrumento, sino su diferenciación progresiva según criterios de beneficio social.

Un vehículo eléctrico de alta gama y un taxi eléctrico no generan el mismo beneficio social, no sustituyen la misma cantidad de combustible, no tienen el mismo patrón de uso y no deberían recibir necesariamente el mismo tratamiento fiscal. Un incentivo rinde más cuando se aplica a vehículos que recorren mucho, que sustituyen más combustible y que probablemente no se habrían comprado sin apoyo fiscal. Rinde menos cuando se aplica a compras que se habrían hecho igual. Un taxi eléctrico que recorre 80.000 kilómetros al año desplaza varias veces más combustible que un vehículo particular de uso moderado, aunque ambos puedan recibir un beneficio similar al momento de la compra; una flota comercial de reparto urbano puede acelerar el despliegue de infraestructura de carga, generar aprendizaje operativo y concentrar beneficios ambientales en zonas densamente pobladas; mientras que un SUV eléctrico de alta gama, utilizado pocos kilómetros por año y adquirido por un comprador que probablemente no dependía del incentivo, contribuye en una medida mucho menor a los objetivos colectivos que justifican la renuncia fiscal.

El régimen general aplicado en la etapa inicial pudo haber sido razonable cuando el objetivo principal era crear mercado, reducir incertidumbre, ampliar la oferta y demostrar que la tecnología podía insertarse en Uruguay. Para la etapa que viene, la diferenciación parece una herramienta más adecuada, porque permitiría concentrar el esfuerzo fiscal donde el beneficio social, energético y macroeconómico es mayor. Una alternativa concreta sería escalonar el IMESI con un tramo de exoneración plena para vehículos por debajo de determinado umbral de precio, un tramo reducido o nulo para vehículos de alta gama, exoneración plena o preferencial para taxis, remises, utilitarios de reparto y flotas comerciales con un mínimo de kilometraje anual verificable, y un régimen intermedio para segmentos medios en los que la brecha de precio con el equivalente a combustión sigue siendo decisiva para la decisión de compra.

Un esquema de este tipo sería más complejo de administrar que un beneficio uniforme, pero también permitiría orientar mejor cada dólar fiscal resignado hacia los usos con mayor beneficio social.

La política dejaría de subsidiar de la misma manera decisiones de compra que tienen impactos muy distintos y pasaría a reconocer que la electromovilidad no es homogénea, que su valor para el país depende del tipo de vehículo, de su uso y de su capacidad efectiva de sustituir consumo de combustibles importados. Lejos de debilitar la política, ese cambio la haría más defendible en una etapa de mayor madurez del mercado.

Infraestructura, mercado secundario y capacidades técnicas

La electromovilidad se decide en el precio de compra, pero también fuera de él. Una tecnología de transporte necesita carga rápida confiable en rutas, un mercado secundario funcional y técnicos con repuestos accesibles fuera de los concesionarios oficiales. Sin esa base, el comprador del interior, el usuario que financia en cuotas y la flota que opera con previsibilidad siguen comparando el vehículo eléctrico con una tecnología de combustión que tiene una red consolidada durante décadas.

En Uruguay, esos frentes avanzaron, pero todavía no están plenamente resueltos. La red de cargadores públicos creció, aunque fuera de Montevideo, del área metropolitana y de los principales corredores nacionales sigue siendo insuficiente para generar la misma confianza que ofrece una estación de servicio convencional. La carga rápida en ruta aún no tiene la densidad necesaria para eliminar completamente la ansiedad de autonomía en desplazamientos interurbanos. El mercado de usados eléctricos recién comienza, lo que genera incertidumbre sobre el valor residual y afecta especialmente a quienes financian la compra o evalúan cuidadosamente el costo total de propiedad. La formación técnica, por su parte, continúa concentrada en pocos centros urbanos, lo que limita la expansión de la tecnología hacia el interior del país y puede mantener los costos de mantenimiento excesivamente dependientes de redes oficiales.

Estos cuellos de botella son los que determinarán si la electromovilidad pasa de ser una opción atractiva para algunos segmentos a convertirse en una alternativa masiva y territorialmente equilibrada. El incentivo fiscal a la compra reduce la barrera inicial de precio, pero no resuelve por sí solo la infraestructura, la confianza operativa, la formación técnica ni el mercado secundario. Por eso, si el país decide reducir gradualmente parte de los beneficios fiscales, una estrategia consistente debería redirigir una porción de ese espacio hacia las barreras propias de la siguiente etapa: cargadores rápidos en corredores nacionales, líneas de financiamiento para segmentos medios y flotas de uso intensivo, estándares de interoperabilidad, información pública sobre costos de operación, capacitación técnica fuera de Montevideo y mecanismos que ayuden a reducir la incertidumbre sobre valor residual.

Así, la política dejaría de concentrarse en el vehículo nuevo para empezar a sostener el ecosistema que permite consolidar la tecnología. Es el camino habitual en cualquier maduración tecnológica: primero se promueve la adopción, después se corrigen distorsiones y se fortalecen los componentes que permiten al mercado crecer con menos apoyo directo.

Los incentivos no tienen que durar para siempre, pero la forma de modificarlos puede ser tan importante como el nivel que se mantiene o se retira. Las decisiones de importación, inversión en cargadores, financiamiento y compra de flotas se planifican con horizontes de varios años: un cambio brusco no solo afecta ventas, golpea la confianza de quienes deben invertir para que el mercado madure. En un contexto de inversión privada cautelosa, la electromovilidad es uno de los pocos sectores con dinámica genuina, capacidad de arrastre y potencial de sustitución de importaciones. Evaluarla solo como problema de recaudación de corto plazo deja fuera del análisis efectos que se cobran en otra parte del balance.

La electromovilidad llegó a Uruguay como continuación de una estrategia energética que el país diseñó y sostuvo durante dos décadas. El régimen vigente necesita revisarse: el mercado maduró en algunos segmentos y la cuenta fiscal no puede ignorarse. Pero el mayor riesgo del ajuste no es revisar los incentivos, es bajar el costo fiscal de corto plazo desacelerando una trayectoria cuyos beneficios recién empiezan a contarse.

El desafío es reducir el apoyo donde el mercado ya camina solo, mantenerlo donde la barrera económica sigue importando, concentrarlo en los segmentos de mayor beneficio social y comunicar los cambios con tiempo para que consumidores, empresas e inversores puedan adaptarse.

-El autor, Alfonso Blanco, es Director del Programa de Transiciones Energéticas y Clima del Inter-American Dialogue. Cofundador de Fundación Ivy. Ex Director Ejecutivo de OLADE.