Un remedio no siempre eficaz contra los problemas del poder unipersonal

El Jefe de Gabinete fue una de las grandes novedades que presentó la reforma constitucional de 1994, al incorporarlo con el objetivo expreso "mitigar el hiper presidencialismo", considerado por la mayoría de la doctrina imperante como una de las causas de nuestro subdesarrollo como nación.

El artículo 100 de la Constitución lo pone a cargo de la administración general del país, dejando más libre al presidente para ocuparse de la tarea política del gobierno, y le asigna funciones específicas de gran importancia como el nombramiento de los empleos públicos, la confección del proyecto de presupuesto general de gastos y recursos para presentar al Congreso, así como también la ejecución del mismo y la recaudación de los impuestos. Tiene a su cargo la coordinación del gabinete y firma junto al presidente la ley de ministerios y la legislación delegada, debiendo hacerlo en acuerdo general de ministros cuando se trata de someter los decretos de necesidad y urgencia a la comisión bicameral permanente. La importancia de sus funciones hace que deba concurrir al Congreso mensualmente para informar alternativamente a cada una de las cámaras, de manera que el jefe de gabinete también fue pensado para "articular" entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

Quienes criticaron la inclusión de esta figura en la Constitución pusieron el acento en que nuestro Poder Ejecutivo es unipersonal y que, en definitiva, la responsabilidad política sigue recayendo sobre el presidente como "jefe supremo de la nación". La objeción recae en que no se creó un cargo de "primer ministro" a cargo del gobierno, sino un mero "ministro coordinador", al que consideran irrelevante porque ni siquiera es un primus inter pares ; el único ministro que puede ser directamente destituido por el Congreso a través de una moción de censura es, precisamente, el jefe de gabinete. Raúl Alfonsín y el convencional Rodolfo Barra dialogan en el recinto de la Asamblea Constituyente realizada en 1994

Los constituyentes de 1994 tomaron la propuesta del Consejo para la Consolidación de la Democracia creado durante la presidencia de Raúl Alfonsín, órgano en el que me tocó actuar como asesor junto a un grupo de entonces jóvenes y actualmente notables juristas. El coordinador del Consejo era Carlos Nino, con quien nos reuníamos a discutir los temas jurídicos de la transición.

Nino era un filósofo del derecho que mantenía frecuentes diálogos con el presidente argumentando que debían superarse los problemas del "hiperpresidencialismo hegemónico" introduciendo elementos parlamentarios europeos, por considerarlos más aptos para alcanzar consensos. Algunos especialistas en sistemas políticos comparados que nos visitaron, como Juan Linz y Arend Lipjard, abonaron esa idea, entendiendo que el presidencialismo con sistema electoral proporcional generaba "bloqueos" cuando no se tenía la mayoría legislativa.

Sobre esa base se discutió la idea de tomar como modelo al semiparlamentarismo francés, donde está dividida la jefatura del estado, a cargo del presidente, de la jefatura del gobierno, a cargo del primer ministro. Eran tiempos en que se había producido la "cohabitación" entre el presidente Mitterrand, derrotado en una elección intermedia, y el primer ministro Chirac, en franco ascenso. Carlos Menem y Antonio Cafiero, protagonistas de la interna peronista de 1988

Nino creía que ese escenario podría haberse dado entre nosotros cuando el presidente Alfonsín perdió la segunda elección intermedia en 1987 si le hubiera ofrecido la jefatura de gabinete al jefe de la oposición, que era Antonio Cafiero. Pensaba que el movimiento radical de renovación y cambio se asemejaba a la socialdemocracia europea y el peronismo renovador a la democracia cristiana, de manera que el consenso favorecería la gobernabilidad .

Pero la interna peronista la ganó Menem y al día siguiente las ciudades aparecieron empapeladas con la foto del caudillo riojano con grandes patillas luciendo la banda presidencial; era el presidencialismo resurgiendo desde sus entrañas . Los reparos a adoptar un sistema semiparlamentario surgían de nuestra historia constitucional y los advertían historiadores y juristas especializados en la materia, agudizándose los desacuerdos cuando el coordinador se reunía con los presidentes de asuntos constitucionales de ambas cámaras.

La propuesta del Consejo para la Consolidación de la Democracia se fue atenuando hacia el modelo portugués primero y después hacia el modelo de la constitución peruana de 1979, en la cual había un ministro coordinador pero no un jefe de gobierno. Debía servir para arribar a acuerdos de consenso y, al mismo tiempo debía ser un "fusible" que permitiera liberar al presidente en casos de tensión política , nombrando uno nuevo para evitar que el gobierno se debilite o se desgaste.

Cabe entonces preguntarse si el jefe de gabinete es una institución que sirve o si debería eliminarse en una futura reforma constitucional como algunos propugnan

Ese modelo atenuado fue el que siguió la reforma constitucional de 1994, cuyos principales documentos fueron los dictámenes del Consejo y la reforma provisoria de 1972, además del derecho público provincial y las constituciones española de 1978 y la italiana de 1947. El banco de prueba del nuevo instituto fue la crisis de 2001, en la que se podría haber dado el escenario imaginado por Nino si De la Rúa, como presidente debilitado, hubiera concluido el mandato entregándole la Jefatura de Gabinete y el poder a Duhalde. Pero la confrontación superó a la cooperación, con una acefalía que derivó en el presidencialismo fuerte de Kirchner.

Cabe entonces preguntarse si el jefe de gabinete es una institución que sirve o si debería eliminarse en una futura reforma constitucional como algunos propugnan. Soy de los que cree que la respuesta no está en las instituciones en sí mismas sino en la práctica que se haga de ellas. Hubo jefes de gabinete fuertes cuando los presidentes decidieron delegarles buena parte de sus tareas, como ocurrió con Eduardo Bauzá durante la primera presidencia de Menem, y con Chrystian Colombo durante la segunda parte de la presidencia de De la Rúa.

Hubo otros casos en que los jefes de gabinete apenas desarrollaron roles similares a un secretario de presidencia, como ocurrió con Jorge Rodríguez en la segunda presidencia de Menem, o con Santiago Cafiero durante la presidencia de Alberto Fernández. La cuestión dependió en definitiva de cuanto poder está dispuesto a delegar el presidente en su principal colaborador; en algunos casos los presidentes cedieron mayor poder a sus ministros de Economía, como ocurrió con Cavallo en distintos períodos de las presidencias de Menem y de De la Rúa, o con Dujovne en los últimos meses de Macri.

Este último caso es un buen ejemplo de lo que pasa cuando el "fusible" no alcanza a cumplir su función de tal. Marcos Peña fue un jefe de gabinete muy activo y concurría regularmente a informar al Congreso, pero cuando la situación económica desgastó al gobierno en el último año y la oposición pedía su renuncia, el presidente lo conservó privilegiando su lealtad. El resultado conocido fue que el fusible pensado por el constituyente no fue utilizado para descomprimir al presidente. Las reglas de la política podrán o no gustar, pero es contraproducente ignorar sus efectos.

Una paradoja para quienes quieren "parlamentarizar el presidencialismo" es que el gabinete de nuestra Constitución de 1853 no proviene de Estados Unidos sino del antecedente de 1826 y de Cádiz de 1812, en que los ministros refrendan decretos y concurren a las cámaras para informar y ser interpelados. José Nicolás Matienzo lo clasificaba como sistema mixto; era lógico para quien fue ministro de Alvear cuando se decía que el gobierno tenía "ocho presidentes" - tal era el prestigio de sus ministros- y un "secretario general" -el presidente-.

Por el contrario, hubo tiempos más recientes de nuestra historia en que no se conocían los nombres de los ministros y el gabinete nunca se reunía ni sus integrantes concurrían al Congreso, al que consideraban una "escribanía". Es otro ejemplo que demuestra que el problema no está en las normas sino en que las prácticas se correspondan con un Estado constitucional y democrático de Derecho.