¿Qué necesita una política industrial exitosa?

Contrario a lo esperado, la planta de semiconductores de la Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) en Arizona está, al parecer, en camino de cumplir sus objetivos de producción para 2025. Este anuncio representa un desafío para muchos observadores que predijeron que el esfuerzo por traer de vuelta la fabricación de chips a Estados Unidos fracasaría. ¿Qué salió bien esta vez?

El escepticismo en torno a la planta de Arizona surgió de la creencia de que la fabricación de chips se beneficia en gran medida del aprendizaje mediante la práctica y las economías dinámicas de escala, lo que otorga a los incumbentes una ventaja significativa en costos. Así es como TSMC mantiene su posición dominante en el mercado, especialmente en tecnologías de vanguardia, produciendo alrededor del 92% de los chips lógicos más avanzados del mundo en su planta de Taiwán.

Fue esta alta concentración lo que provocó llamados a diversificar la producción en interés de asegurar la resiliencia de la cadena de suministro. Sin embargo, el mismo imperativo del aprendizaje mediante la práctica es un obstáculo para los nuevos participantes, lo que generó dudas sobre proyectos como el de Arizona. Además, con el aumento del sentimiento antiinmigración, las preocupaciones sobre la capacidad de Estados Unidos para atraer mano de obra calificada aumentaron el pesimismo.

Sin embargo, las predicciones pesimistas resultaron ser exageradas. Si bien el aprendizaje es crucial en la fabricación de chips, la capacidad de los nuevos participantes para competir con los incumbentes depende más de la naturaleza de dicho aprendizaje. En una nueva investigación, mis colegas y yo descubrimos que, en los semiconductores, el aprendizaje mediante la práctica no es tan específico del nodo tecnológico como lo es de la empresa. Por lo tanto, la ventaja de TSMC no reside necesariamente en producir chips avanzados de manera más eficiente, sino en transferir su conocimiento y experiencia a través de diferentes tecnologías. Eso significa que su éxito podría replicarse en otros lugares, siempre que las nuevas plantas puedan aprovechar la experiencia de la matriz taiwanesa en lugar de comenzar desde cero.

Otro factor importante es la transmisión transfronteriza del conocimiento. La misma investigación encuentra efectos de transmisión significativos en el aprendizaje a través de las fronteras. Si bien los mecanismos exactos no están claros, es probable que las transferencias de tecnología extranjera —incluyendo la inversión extranjera directa y la contratación transfronteriza de profesionales calificados— desempeñen un papel importante.

Además, dado que la cadena de suministro de semiconductores se estructura en el modelo de "fabless-foundry" (donde las empresas de diseño de chips subcontratan la fabricación de los chips), este también facilita la transferencia de conocimientos entre países. El diseño y la fabricación de chips implican una estrecha colaboración entre compradores y fabricantes de todo el mundo, con los compradores a menudo desempeñando un papel importante en la difusión del conocimiento práctico.

Estos beneficiosos efectos de transmisión de conocimientos transfronterizos sugieren que el apoyo gubernamental por sí solo no puede garantizar el éxito en una industria. Taiwán y Corea del Sur deben su dominio en la fabricación de chips no solo a importantes subsidios gubernamentales, sino también al acceso a tecnologías avanzadas extranjeras. En cambio, China, a pesar del fuerte apoyo gubernamental, aún no ha alcanzado las fronteras de la tecnología de semiconductores. La experiencia de China muestra que, si bien el apoyo gubernamental puede ser beneficioso, el acceso a la tecnología extranjera es crucial. Las dificultades de China, en contraste con los éxitos de Taiwán, ofrecen valiosas lecciones para los sectores tecnológicamente innovadores.

De hecho, un patrón similar aparece en la mucho más exitosa política industrial de China para el sector automotriz, donde las empresas conjuntas entre firmas locales y fabricantes extranjeros más avanzados tecnológicamente resultaron fundamentales. Al igual que en los semiconductores, la colaboración entre empresas de diferentes países se destaca como el principal impulsor de las mejoras tecnológicas y de calidad del producto.

Estos efectos de transmisión de aprendizajes transfronterizos tienen tres grandes implicaciones para la política actual. Primero, Estados Unidos tiene una fuerte posibilidad de ponerse al nivel de Taiwán en la fabricación de semiconductores, dado la estrecha cooperación entre ambos países y la posición de liderazgo de Estados Unidos en investigación y diseño de chips. Segundo, los esfuerzos por frenar el progreso de China en semiconductores probablemente tengan éxito, ya que las restricciones a las exportaciones estadounidenses han cortado efectivamente a China del acceso a tecnología avanzada extranjera.

Por último, otros países que buscan convertirse en grandes jugadores en la industria de semiconductores (como India) dependen del liderazgo tecnológico de Estados Unidos. No importa cuánto apoyo financiero ofrezcan estos países, es poco probable que tengan éxito sin el respaldo tecnológico de Estados Unidos. Una política industrial que funcione para Estados Unidos, el líder tecnológico, no funcionará necesariamente para otros.

La clave es que Estados Unidos sigue teniendo el control. Con su liderazgo tecnológico y escala, está en posición de cumplir sus objetivos de política de semiconductores: fortalecer la resiliencia de la cadena de suministro y debilitar la posición de China. Sin embargo, cabe preguntarse si estos objetivos realmente valen la pena.

Si bien diversificar la cadena de suministro lejos de una única ubicación sensible desde el punto de vista geopolítico tiene sentido, no está claro por qué la fabricación de chips debe regresar a Estados Unidos, en lugar de a otros países aliados que podrían producir a menor costo. Además, la necesidad de frenar el progreso de China en la fabricación de chips sigue siendo debatible, excepto en casos específicos en los que existen preocupaciones legítimas de seguridad nacional.

Históricamente, Estados Unidos alcanzó el liderazgo tecnológico al mismo tiempo que elevaba a muchos otros países. Estados Unidos se mantuvo en la cima en actividades innovadoras como la investigación y el diseño, pero la brecha entre él y el resto del mundo se fue reduciendo. En los últimos años, sin embargo, la estrategia ha cambiado hacia una en la que Estados Unidos se mantiene en la cima empujando a otros hacia abajo. Sin embargo, como argumentó la vicepresidenta Kamala Harris en el reciente debate presidencial: "El verdadero ... líder en realidad entiende que la fortaleza no está en derribar a la gente, sino en levantarla". Esto se aplica no solo a las personas, sino también a los países.

La autora es ex economista jefe del Grupo del Banco Mundial y editora en jefe de la American Economic Review, es profesora de Economía en la Universidad de Yale.