La restricción fiscal existe, pero una parte tiene que ver con nuestro sistema político; qué peleas están dispuestos a dar, cuántos líderes están dispuestos a salir a decirle a la población cosas que tal vez no nos gusten.
De acuerdo con el sociólogo Fernando Filgueira, representante del Fondo de Población de Naciones Unidas en Uruguay, para la etapa demográfica en la que estamos ingresando como país "estamos muy mal preparados". Luego de conocer los datos del Censo 2023, "confirmatorios de lo esperado", Filgueira advierte que hay "poco espacio" para reducir el problema; "no se logrará por más migrantes ni más nacimientos", advirtió, pero podrá ser "si cuidamos a cada una de las niñas y niños que llegan, si incorporamos a la mujer al mercado laboral y si reordenamos nuestras cuentas fiscales para que la carga de cuidados inevitables de la sociedad más envejecida, se distribuya de una manera más eficiente". Ante las restricciones fiscales existentes, el experto aseguró que hay "mejoras de eficiencia" que se pueden hacer de los recursos que se destinan a salud y seguridad social para reorientarlos, por ejemplo, a educación y otras prestaciones sociales. Afirmó que más allá de la estrechez fiscal, "hay restricciones políticas que levantar". En esa línea, advirtió que sería necesario "hacer ajustes al sistema de transferencias" y "rediscutir la indexación de las pasividades a los salarios".
¿El Censo 2023 terminó de confirmar tendencias en la dinámica de nuestra población?
Han sido datos confirmatorios. Primero, que somos una sociedad que está envejeciendo, no solo por vivir más, sino porque además estamos disminuyendo las cohortes nuevas. El envejecimiento tiene por detrás una buena noticia, vivimos más; la caída de la fecundidad también tiene detrás una buena noticia, la mitad de la caída de la fecundidad es caída del embarazo adolescente. O sea, los desafíos que plantea el nuevo escenario derivan también de dos procesos positivos.
¿Qué otros aspectos importantes confirmamos en el censo?
Confirmamos un incremento de los hogares unipersonales, liderados también por el envejecimiento, en buena medida; el incremento de los hogares con mujeres jefas de familia, y también una mayor presencia de inmigrantes. Damos un salto de 2 a 4% en la población que declara ser primera generación inmigrante. Confirmamos también el "modelo cáscara" de país, con un vaciamiento de ciertas zonas y un crecimiento muy importante de todas las zonas costeras y algunas partes del litoral.
Si sumamos esta información con la que deriva de otros datos y análisis, como la encuesta de hogares, ¿dónde nos ubican?
Nos muestra una cosa preocupante y es que, para la etapa demográfica en la que estamos ingresando en forma plena y madura, estamos muy mal preparados. Sabemos que vamos a tener una presión fiscal que proviene en parte del envejecimiento. Que dentro de 10-15 años, las cohortes que están ingresando al mercado laboral van a ser más pequeñas que las que están saliendo del mercado laboral. Una oferta de mano de obra menor. El mercado laboral va a sentir ahí un cimbronazo y eso repercutirá en las cuentas fiscales. Y no hay mucha magia que se pueda hacer.
¿Cómo se puede reducir ese impacto?
Una de las formas es incrementando la tasa de participación laboral de quienes están en edad de trabajar. Eso pasa por incorporación de la mujer al mercado laboral. Pero ya estamos en el límite, estimo, de la posibilidad de incorporación de la mujer al mercado con las actuales cargas de trabajo no remunerado que ellas tienen. Entonces, a no ser que avancemos en el sistema de cuidados, ahí estamos un poco bloqueados. Otro camino es el de incrementar notoriamente la productividad de la generación presente, a través de fuertes tasas de inversión e innovación tecnológica. No está sucediendo de la forma e intensidad que lo necesitaríamos. Tercero, que lleguen muchos inmigrantes y no se vaya la población. Es positivo que estén llegando inmigrantes, pero tenemos un problema expulsor también, en donde no retenemos a los jóvenes, generalmente mayormente educados o de educación media para arriba en el país. Lo que sí tenemos que hacer es la plena incorporación de los migrantes que están llegando.
Son pocos los espacios para crecer en esas variables en la actualidad.
La incorporación de la mujer al mercado laboral, difícil. El aumento drástico de la productividad de las generaciones presentes, difícil. Por el lado del saldo migratorio, también. Un cuarto punto es una fuerte incorporación de capacidades humanas de las nuevas cohortes más pequeñas, de tal manera que sean altamente productivas en el futuro. Si eso se acompaña con un poco más de inversión y un poco más de innovación, creamos un ecosistema que da un salto de productividad. Seremos más pequeños en tamaño de cohortes, pero con mucha más alta productividad. Pero eso es complicado, no sólo por cómo vienen las tasas de inversión y por problemas de eficiencia en nuestra economía, sino de aspectos en los que trabajamos habitualmente desde el Fondo de Población: una sociedad que no puede avanzar mucho más en la incorporación de la mujer al mercado laboral, que por tamaño y costo no es particularmente atractiva para generar saldos migratorios positivos, y que además hoy tiene una marcada feminización e infantilización de la pobreza. Por lo tanto el cuarto camino que es el de fuerte inversión en la cohortes futuras también enfrentan desafíoa, con cerca de un 20% de la infancia en hogares pobres, problemas de aprendizaje temprano, de flujo en el sistema educativo y de egreso y aprendizaje de competencias fundamentales. Han aparecido algunas iniciativas apuntando a incentivar una mayor fecundidad.
Eso no va a suceder y tampoco diría que es deseable. La ansiedad del invierno demográfico se nos debería transformar en ansiedad de la protección de las cohortes presentes, del empoderamiento de la mujer y de la reingeniería de nuestro estado social para los cuidados. No es por más migrantes o por más nacimientos, podrá ser si cuidamos a cada una de las niñas y niños que llegan, si incorporamos a la mujer al mercado laboral y si reordenamos nuestras cuentas fiscales para que la carga de cuidados inevitables que implican a la sociedad más envejecida, se distribuya de una manera más eficiente, que permita sostenibilidad. Y así atravesaríamos esta etapa demográfica de manera de ser, por un lado, más inclusivos, pero además más eficientes económicamente.
Dadas las restricciones fiscales existentes, resulta complejo pensar en mejoras notorias en esa materia.
Es un nudo complicado, sí. Hay algunas conclusiones que para mí son claras. Nuestro sistema de jubilaciones y pensiones, es el gasto más importante que tiene el Estado. Es un gasto cuya tendencia implica un serio problema de sostenibilidad del sistema, pero también de eficiencia básica de los mercados laborales y de la carga tributaria que pueden soportar para sostener el sistema. Con lo cual, la reforma, con sus luces y sombras, ataca parte de ese problema. Pero hay cosas para mejorar, en especial en materia de equidad y sostenibilidad En salud, mi impresión es que hemos hecho un esfuerzo fiscal muy muy grande en el último tiempo, nueve puntos del PIB en gasto público, con lo que logramos una incorporación mucho mayor de la infancia, que fue positivo, pero es un gasto que tampoco puede crecer al ritmo que venía creciendo, hay que contenerlo. Además, es un gasto que pierde bastante en la captura de renta que realiza la corporación médica, especialmente en temas como el acto médico, y además contiene una serie de subsidios cruzados y de formas de compra y vínculos con el sector privado de laboratorio, que constituye un sector bastante rentista y poco regulado donde perdemos eficiencia y eficacia en el gasto.
El mejor destino para los recursos
Si obtuviéramos eficiencias en salud y en seguridad social, ¿dónde tendríamos que gastar más?
En la educación. Creo que, con un proceso importante de cambio en cómo y para qué se invierte, además requiere más recursos. También en la parte de la seguridad social orientada a infancia, licencias maternales y paternales y asignaciones familiares. Y habrá que sostener, por lo menos, y tal vez fortalecer un poco las políticas de aseguramiento a la población activa, seguro de desempleo, seguro de enfermedad, etc.
La restricción fiscal existe, pero parte de una tarea de acá a 10-15 años en los rubros que señalé, no es una restricción estrictamente fiscal sino política. Ahí tiene que ver con nuestro sistema político, qué peleas está dispuesta a dar, cuántos líderes están dispuestos a salir a decirle a la población cosas que tal vez no nos gusten, que se constituyen en vacas sagradas pero que son necesarias planteárselas explícitamente a la población.
¿Por ejemplo?
Discutimos en la reforma de la seguridad social varias cosas, pero no discutimos el sistema de indexación. Indexamos las jubilaciones y pensiones por el índice medio de salarios cada vez que se incrementa el salario de los trabajadores. ¿Cuántos países en el mundo indexan por el índice medio de salarios? De los países de están en nuestra etapa demográfica o cercanos a ella, solo uno. Luxemburgo, que puede indexar por lo que se le ocurra. Más allá de ciclos y oscilaciones, el IMSN (índice medio de salario nominal), crece por encima del índice de precios de consumo. En promedio. En los países con transiciones demográficas avanzadas, al jubilado y al pensionista se les garantiza mantener el poder de compra. Y un poco más, para acompañar las mejoras de productividad de la sociedad. Tengamos en cuenta además que Uruguay es un país que cuando tiene el ciclo de caída de la economía, ajusta mucho primero por empleo y no por salario. Eso quiere decir que se genera siempre un período en el movimiento del ciclo en donde tenemos un stock de jubilaciones y pensiones que se sigue indexando por un salario que no cae y que no ajusta el ciclo, pero una caída del empleo y de los aportantes. Esa discusión no la dimos. No la tocamos. Pongo esto simplemente como uno de esos ejemplos de restricción política, en salud el tema del acto médico, de los costos en tecnología, de los subsidios del sistema público al mutual y de estos dos al privado, en educación la elección de centros cada año. Todos ejemplos puntuales de muchas otras cosas en donde la restricción no es fiscal, es política.
Una pelea que se está perdiendo
¿Qué chance tenemos de recuperar parte del nivel de bienestar y cohesión social que alguna vez hubo en el país?
Algunas de las cosas que nos han pasado, en términos de pérdida de integración, de cohesión, de credibilidad en los procesos de movilidad, de horizontes comunes, de lenguajes compartidos, son muy difíciles de recuperar. Es decir, se rompen despacio, pero cuando se rompen son difíciles de revertir. Pero es cierto que un sistema de cuidados y un sistema educativo que logre mayores niveles de contención de las nuevas generaciones en el sistema y del logro educativo, y que además balancee el sistema de cuidados, es parte de lo que tenemos que trabajar si queremos eventualmente recuperar algo de la cohesión social que hemos estado perdiendo en estos últimos años.
Hasta ahora, las políticas de ataque a esa fractura social, ¿han oficiado más de contención que de sacar a la gente de esa condición?
La sensación que uno tiene es que en parte la pelea la estamos perdiendo. Los vectores que nos presionan hacia procesos de desintegración y de pérdida de cohesión parecen más fuertes que las políticas que hemos estructurado para dar respuesta. Creo que hay algunas políticas que no fueron sólo de contención, sino de promoción de la integración, por ejemplo las escuelas de tiempo completo en su momento fueron adecuadas, los CAIF fueron adecuados. El intento de las intendencias junto con el Mides de tener presencia en los territorios, quizás el instrumento del Socat (Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial) no haya sido el mejor, pero trabajar con las estructuras de la sociedad civil, es positivo. Haber incorporado a los niños al sistema integrado de salud también. Pero otras no lo fueron. A veces nos equivocamos y generamos lo contrario a lo que tendría que ser la integración. Por ejemplo, los procesos de segregación socioespacial, durante mucho tiempo le erramos en el intento de sostener la ciudad consolidada, y ahora tenemos que ver cómo integramos los barrios periféricos que se han desarrollado, con culturas muy particulares debido al narcotráfico, entre otros problemas. Por otro lado, se fueron generando sistemas relativamente rentistas, en donde perdimos bastante dinero y no llegamos a la gente. En el fondo la gente se siente integrada a la sociedad si hay un conjunto de bienes públicos y colectivos que lo respaldan.
Hoy el margen de error en esa materia es muy escaso.
No tenemos margen de error. Tenemos que equivocarnos poco en cómo gastamos la plata, porque es escasa, y el problema es grande. Y en qué instrumentos creemos que son claves para la etapa demográfica que vamos a atravesar y los desafíos que nos trae.
¿El Estado debe salir a disputar el territorio para intentar modificar esas realidades?
Sí, pero no solo. Hay que hacerlo a través alianzas con la sociedad civil y con los agentes de mercado también. El Estado tiene que poder llegar a todos los territorios con un conjunto de bienes y de servicios adecuados. Junto con la sociedad civil, contribuir a la construcción de herramientas de sociabilidad, de vínculo, de cohesión, de pertenencia.
Los cuidados y las transferencias monetarias
¿Fracasó el sistema de cuidados?
Yo no diría que fracasó. Hay dos estudios recientes que muestran un leve cambio en las cargas de trabajo remunerado y no remunerado de hombres y mujeres. Una parte de la disminución de la carga de trabajo no remunerado de la mujer tiene que ver con una caída de la fecundidad. Pero por otra parte están los cuidados. Hay muchas cosas que mejorar del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, pero puso el foco en infancia, adultos mayores que enfrentaban situaciones de autonomía o de pérdida de autonomía, personas con discapacidad y las personas que cuidan, tanto las remuneradas como las no remuneradas. El problema es que, al final, se destinó un tercio o menos de los recursos que se plantearon originalmente. Pero de todos modos, los cuidados crecieron, porque hay una ley que dice que hay que dedicarle espacio fiscal y tiempo, y creció en instrumentos, en dispositivos, en sistemas de información. Es una política muy joven, que va a tener un rol absolutamente clave como pilar adicional del sistema de bienestar y de políticas públicas en algunos años. ¿Es necesario hacer un rediseño en el sistema de transferencias?
Creo que sí. Tenemos unos cuantos años ya de asignación de AFAM, también de TUS, se sumó en este periodo el Bono Crianza. ha habido esfuerzos en todos los gobiernos y eso es positivo. Creo que es un buen momento para revisar y consolidar estos diferentes instrumentos. En dicho procesos podremos mejorar cobertura y suficiencia, así como hacerlos más efectivos en el combate a la vulnerabilidad y la pobreza en la infancia. No es barajar y dar de nuevo todo pero si consolidar, ordenar, revisar y posiblemente incrementar el esfuerzo fiscal.
Un aspecto que me parece importante es concentrar los mayores beneficios en dos etapas de la vida de las personas. En lógica de "U". Estos beneficios se trabajan generalmente entre el nacimiento y los 18 años, en montos sostenidos homogéneos durante todo el período; entiendo que deberíamos poner más énfasis en etapa gestacional y primera infancia y luego de los 14 años, sumando a las transferencias tipo AFAM, un sistema de becas para el apoyo a las trayectorias educativas. Entre los 4 y los 14 años hay muchos sistemas y beneficios que acompañan, la escuela, los comedores; es una etapa donde el Estado llega mejor. Todo lo que se juega en los primeros años de vida, que ya nos lo ha demostrado la neurociencia, y la necesidad de no perderlos cuando están terminando el primer ciclo liceal, sugieren tal vez esta idea de U en el esfuerzo o más suave, una curva entre gestación y 18 años en forma de "sonrisa".
¿Qué expectativas le genera la ley de garantías a la primera infancia, infancia y adolescencia (Gapia)?
Para mí tiene tres grandes méritos, pero que se van a realizar o no, dependiendo de cómo se reglamente. Lo primero, que promueve la integración de los sistemas de información en la infancia. Eso es absolutamente clave. Lo segundo, es traer al Ministerio de Economía y Finanzas al ruedo y le da un rol. Creo que la ley lo que pretende es, dentro de la discusión macro que se hace de los temas presupuestales, que cuando el MEF y OPP salgan a plantear cuál es el espacio que hay, lo hagan después de haber asignado un incremento a la infancia. Y el tercero elemento es que forja una suerte de gabinete con un peso importante, de interacción, para la política pública y con una obligación de repensar el rol de las instituciones. Un tema importante es que este gabinete tiene que ser altamente operativo y tener un componente de capacidad decisional. Eso dependerá de cómo lo integren. En este marco, vale la pena integrar el reciente creado fondo de infancia en el marco de la ley Gapia.
Los cuestionamientos al gasto social
El gasto social se ha colado en el debate público y ha crecido una mirada que lo señala como "costo", una "carga"; ¿esa mirada es un problema para estas políticas públicas?
Ese sería un proceso global que estamos viviendo, donde aparecen ciertas cosmovisiones en donde los países tienen lugar para dos tercios de la población. Hay un tercio que sobra. Como sociólogo no puedo estar de acuerdo, como Fondo de Población, donde uno de nuestros lemas es "cada persona cuenta", tampoco. Creo que hay cierta miopía en los horizontes temporales con que nos manejamos. No todo se arregla moviendo la tasa de interés y teniendo un efecto inmediato. Hay cosas que se mueven despacio, se construyen de a poco, y tienen puntos de inflexión con efectos fuertes. Hay otras que la causa y el efecto se desarrollan lentamente. Hay cuestiones que cuesta verlas, si no le ponemos un número, un valor. Si decimos que un porcentaje alto del PIB del país se produce en hogares a través del trabajo no remunerado de la mujer, si lo ponemos en las cuentas nacionales, se complejizan muchas cosas. Como la neurociencia nos demostró cuánto más valía destinar un dólar al momento del nacimiento de un niño que hacerlo a los cinco o seis años. Hay que pensar en una sociedad para los tres tercios, sabiendo que es una sociedad que va a crecer menos en población, que va a envejecer, que va a tener menor fecundidad, y que eso nos da una oportunidad para darle espacio a todos. Pero para ello tenemos que pensar inteligentemente las claves, no sólo de la inclusión, sino de la productividad, de la eficiencia económica, con otros elementos que no son sólo aquellos que tenemos más a la vista, y también aquellos que tienen que ver con la efectividad del combate a las formas de reproducción de la desigualdad. Es decir, eficiencia y efectividad para construir sociedades inclusivas y productivas.
El País, Uruguay
20 de enero de 2025
