Las leyes ómnibus y sus normas intrusas

Con la expresión "leyes ómnibus" generalmente se alude a leyes que dentro de un mismo articulado consideran disposiciones que se refieren a más de una materia o cuestión. Son leyes que regulan un tema pero incluyen alguna norma que tiene relación remota o ninguna con la cuestión específicamente legislada. O pueden incluir no una norma sino varias normas sobre distintos temas.

En nuestro país, el primer intento de dictar una ley ómnibus ocurrió hace muchos años. En efecto, en 1863, la Corte Suprema Nacional elaboró seis proyectos que, al mismo tiempo, aspiraban a regular "en globo" (como se dijo), en una sola ley, seis materias diferentes. Los legisladores se opusieron a esta metodología por diversas razones. Consecuentemente, fusionaron algunas disposiciones de esos proyectos en una sola ley (la ley 48) y las otras iniciativas pasaron a ser leyes independientes (leyes 49 y 50).

Años después, esta práctica reapareció y así se sancionaron muchas leyes que, en mayor o menor medida, amontonaban materias diferentes o que, al menos, por la importancia de sus temas, merecían un tratamiento legal separado. Las leyes 14.394, 24.156, 24.307, 24.629, 25.148, 27.742 y muchas otras son un buen ejemplo de estas auténticas deformaciones. A tal punto ha llegado el frenesí por esa modalidad que ella luego se trasladó a los famosos decretos de necesidad y urgencia. Véase por ejemplo el popurrí temático del famoso decreto 2284/91 de desregulación económica, o el de mayor heterodoxia temática y extensión como el DNU N° 70/2023, que, como dice Osvaldo Pérez Sammartino, quedará estadísticamente como si fuera un solo DNU, pero es "en verdad casi un centenar en uno solo".

Esto de agrupar distintas materias dentro de una misma ley -independientemente del mérito de las disposiciones- no era algo novedoso ni original cuando se lo hizo en 1863 en nuestro país. En realidad, este tipo de leyes ya se empleaban aún más temprano en la antigua Roma, en tiempos de la república. Sócrates, por ejemplo, acusó al gobierno de haber dispuesto su exilio a través de una ley de este tipo (leyes llamadas "satura"). No obstante, Roma reaccionó y las prohibió en el 98 a.C. y, luego de algunos percances, reiteró su prohibición en el 62 a.C.

En 1702, la reina Ana de Gran Bretaña intentó controlar esta práctica en los Estados de la Unión, instruyendo a lord Cornbury de Nueva Jersey para que "evitara entremezclar en la misma ley cosas que no tengan una relación apropiada entre ellas". Actualmente, en cuarenta y tres estados de los Estados Unidos existen disposiciones constitucionales que, con diverso alcance y semejante fraseología, procuran impedir este tipo de leyes.

Una impresión inicial podría aconsejar este tipo de leyes, pues, al reunirse en una sola ley distintas materias, se ahorra tiempo, se otorga mayor celeridad a resolver los problemas y se hace más eficiente el funcionamiento de la legislatura. Ahora bien, si esto fuera así, ¿por qué este empeño de romanos, ingleses y norteamericanos en suprimir las leyes ómnibus? Las razones, según varios autores norteamericanos, son las siguientes.

El primer propósito de esa prohibición es impedir lo que llaman log-rolling. Esta es una práctica que ponen en funcionamiento minorías legislativas que, actuando en conjunto, pueden llegar a conformar una mayoría. Entonces combinan propuestas legislativas heterogéneas en un solo proyecto ómnibus y así logran sancionar una ley con disposiciones que si hubieran sido consideradas en proyectos individuales posiblemente no habrían podido obtener una aprobación mayoritaria.

Otro objetivo es evitar una variante de log-rolling llamada riders. Según esta práctica, una minoría monta sobre un proyecto mayoritario una disposición de su interés que no tiene una conexión necesaria con el proyecto al cual se adosa y que, considerada individualmente, quizá no hubiera podido ser aprobada mayoritariamente o, peor aún, no coincida con los intereses o los propósitos de los autores del proyecto.

Exigir que el contenido de la ley se refiera a una sola materia permite que las cuestiones que aborda el proyecto puedan ser consideradas mejor

La regla que exige una sola materia por ley también se propone establecer un procedimiento legislativo ordenado. Exigir que el contenido de la ley se refiera a una sola materia permite que las cuestiones que aborda el proyecto puedan ser consideradas mejor y puedan discutirse de modo más inteligente.

Esta regla se relaciona con otra que exige que las leyes lleven un título, el que tiene que reflejar su materia o su objeto. Esta disposición, también generalizada en la actualidad entre la mayoría de los Estados, procura evitar el engaño de los legisladores y de la población en general y, por ejemplo, fue incorporada por primera vez en la Constitución de Georgia en 1795.

¿Enfrentamos nosotros este tipo de problemas? Sin duda que sí. Los comportamientos abusivos o los manejos extorsivos existen tanto allí como aquí. Como quedó expuesto al inicio, en ocasiones, a veces en muy importantes ocasiones, el Congreso sanciona leyes que en su articulado contienen disposiciones que no guardan conexión necesaria con la materia principal que regula la ley o con su objeto central. En el nivel federal, no existe ley que prohíba estas inserciones. Más: en la base oficial de datos Infoleg, existe publicado un Manual de Técnica Legislativa (no se cita su fuente ni si es ley) donde, si bien se desaconseja esas intromisiones, que llama acertadamente "normas intrusas", finalmente termina permitiéndolas.

En realidad, no se comprende cómo un tema tan antiguo y de tanta trascendencia ha pasado casi inadvertido en el debate público, particularmente en los últimos años, en que se suele poner tanto énfasis en la transparencia de las conductas y los procedimientos de las oficinas públicas y del gobierno en general.

Sancionar leyes (o decretos) que tratan más de un tema conspira contra la transparencia de esa norma, pues en textos de cierta extensión es fácil dar por supuesto que una ley se refiere al tema central que trata y no que tiene entremezcladas disposiciones que no tienen relación directa con aquel. Ello afecta gravemente la comunicación entre los legisladores y entre el legislativo y los destinatarios de las normas. También conspira contra la presunción de que las leyes son conocidas por todos. Es cierto que, en el nivel legislativo, un análisis inteligente de un proyecto se ve favorecido si el legislador se concentra en una materia por vez. Esto, sin duda, permite un estudio más profundo y reflexivo y puede contribuir a la sanción de una ley mejor redactada, coherente, más clara y más eficaz.

Como destacaba el profesor norteamericano Millard H. Ruud, esta oposición a las leyes ómnibus -en tanto medida que procura facilitar las buenas prácticas del proceso legislativo- evita que una minoría imponga una exigencia respecto de una pretensión que difícilmente podría obtener el seguimiento de una mayoría, o que una mayoría busque igual propósito de una minoría. O, inversamente, torna muy costoso para una minoría oponerse a un proyecto sobre el que coincide mayoritariamente, costo que la mayoría emplearía en su favor. Y esto no es poco.

Por cierto que en la práctica, como ocurre en los Estados Unidos, esta regla se presta a dificultades interpretativas. Pero creo que, en el balance general, son más las ventajas que las desventajas.