La descentralización: una reforma que quedó trunca

Por Milton Von Hessedirector Ejecutivo De Von Hesse Consultores Y Director De Hágase Instituto
En julio del 2002, con la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783), se dio inicio a la reforma estructural más importante que promovió el gobierno del expresidente Alejandro Toledo. El proceso de descentralización proponía reorganizar al Estado Peruano transfiriendo competencias, recursos y poder de decisión a gobiernos regionales y locales electos, con la finalidad de lograr el ?desarrollo integral, armónico y sostenible del país? (artículo 3 de la mencionada ley). La regionalización, al promover la creación de regiones a partir del aglutinamiento de dos o más departamentos, generaría competitividad regional, cobertura de servicios básicos en todo el territorio, redistribución equitativa de los recursos e institucionalización virtuosa de los gobiernos subnacionales. Este proceso debía ser ?según se mencionaba en la misma ley? gradual y ordenado; es decir, las transferencias mencionadas debían darse según se fueran demostrando las competencias del receptor para recibirlas y ejercerlas. La entidad que debía conducir todo el proceso era el ya fenecido Consejo Nacional de Descentralización. La corriente descentralista que predominaba en América Latina, que era promovida por varias organizaciones internacionales y académicos, apostaba por la hipótesis de la convergencia, que quiere decir que, al crearse una instancia de gobierno más cercana a los ciudadanos, las distancias que separan a los territorios menos desarrollados de los más dinámicos tenderían a igualarse con el paso de los años.En la práctica, sin embargo, las regiones nunca se crearon, las competencias tampoco se acreditaron y los recursos sí se transfirieron. El resultado fueron unas mal llamadas ?regiones? que en realidad eran ?salvo el caso de Lima? los mismos departamentos de antes, con una institucionalidad muy precaria que se construyó a partir de las antiguas Cordes (corporaciones de desarrollo creadas para intervenciones sectoriales del gobierno nacional en los departamentos) que empezaron a funcionar con una gobernanza inadecuada y con funcionarios nuevos y heredados que no respondían a una lógica meritocrática. Más de 20 años después es claro que este proceso no respetó el gradualismo ni la evaluación de competencias que hubiera sido deseable y se hizo muy rápido porque la mayoría de competencias y recursos se transfirieron muy rápidamente entre el 2006 y el 2007 en los albores del segundo gobierno del expresidente Alan García. Cuando se revisa la data de lo que pasó en este período se observa, por ejemplo, que hoy, a diferencia de principios del 2000, casi dos tercios de los recursos para inversión pública se ejecutan desde los gobiernos subnacionales y no desde el gobierno nacional como era entonces. Salvo excepciones de gobiernos regionales y locales que han hecho importantes esfuerzos por mejorar la eficiencia de sus intervenciones, lo que predomina en la actualidad son inversiones que se realizan desarticuladas y sin una mirada de desarrollo territorial, con problemas de sostenibilidad operativa y financiera en el largo plazo y frecuentemente conducidas por profesionales que no tienen ?según las evaluaciones pasadas de Servir? las competencias suficientes para ejecutar dichas inversiones. El resultado son demasiadas obras abandonadas o en litigio y ciudadanos que no reciben servicios básicos de calidad a pesar de la gran cantidad de recursos ejecutados.Se ha podido observar también una tendencia positiva hacia la disminución de la distancia que separa los departamentos más ricos de los menos ricos si se utiliza el indicado de valor agregado bruto per cápita que reporta el INEI, pero me inclino más a pensar que el mayor responsable de ello fue el crecimiento económico y no la descentralización per se debido a que, por ejemplo, esa distancia se acortó más en el período prepandemia que en el período pospandemia caracterizado por un menor crecimiento económico. Si se mide el coeficiente entre las cinco regiones más ricas y las cinco regiones más pobres del país, la distancia también se acortó pero con mayor nitidez en el período prepandemia. Más allá de estos resultados parciales, lo que resulta imperativo es poner en la agenda pública la discusión respecto de cuáles deberían ser los siguientes pasos para retomar el proceso de descentralización que oriente al Perú hacia resultados más potentes de los que se han obtenido hasta ahora.