El Mercosur según Hodara: las "trampas" de los ´90, oportunidades perdidas con EE.UU. y la necesidad de recuperar soberanía

"Siempre hubo algunas trampas y picardías", sostiene Isidoro Hodara respecto al relacionamiento entre los socios del Mercosur. Hodara fue director de Comercio Exterior en el primer gobierno democrático post dictadura. Docente universitario durante más de tres décadas, por su cátedra de comercio internacional pasaron varias generaciones de profesionales. Hoy, retirado de la actividad académica y profesional, advierte de la necesidad de recuperar algo de aquella soberanía en materia de política comercial "que compartimos en un condominio", confiando en otra forma de integración. Recuerda que por encima del bloque "siempre estuvo" la relación entre los dos socios mayoritarios. Entiende que se dejaron pasar "algunas oportunidades" de mejorar el bloque y sobre todo, la suerte de Uruguay. Sin embargo, alerta que "alguna carambola" de las movidas geopolíticas actuales, nos puedan otorgar nuevas chances. "Hay que estar atentos", insiste. A continuación, un resumen de la entrevista.

¿Los problemas que vemos hoy en el Mercosur son el resultado de algo que falló desde el inicio?

El Mercosur es un mecanismo que encontraron Argentina y Brasil para administrar su comercio recíproco y para vigilar que el otro no hiciera en su comercio con terceros países algo que no le gustase. Adoptaron entonces esa forma exigente de integración, que se llama unión aduanera y de la que no hay muchas en el mundo. Para Argentina y Brasil, esto implicaba un progreso enorme respecto de su situación anterior y para Uruguay, la curiosidad de ver cómo nuestros vecinos que habían permanecido cerrados, de repente, en menos de una década se unen en este abrazo.

La mejor señal en ese momento era la disposición de los dos socios mayores de acercarse.

Durante muchos años, Argentina y Brasil no sólo no se habían integrado, sino que se habían alejado el uno del otro, porque había una relación con mucho de rivalidad y algo de sospecha. En realidad, se decía en ese entonces que para los Estados Mayores de ambos países la hipótesis de conflicto de cada uno, era el otro. De modo tal que, durante unas cuantas décadas, en lugar de buscar determinado nivel de complementación, lo que había era una rivalidad manifiesta en muchas áreas, que consideraban estratégicas. Dándose la espalda, cada país fue protegiendo, por ejemplo, la siderurgia, la industria automotriz, la petroquímica, la industria aeronáutica o la energía atómica.
Todo esto cambió, rapidísimo, en la década de los ´80.

¿Qué ocurrió en ese momento?

Primero, los dos países volvían a la democracia más o menos al mismo tiempo. Pero, además, en el ´82, cuando la guerra de las Malvinas, Argentina se dio cuenta que la hipótesis del conflicto no era Brasil. En realidad, este país se había comportado como un vecino correcto, cosa que no necesariamente pasó con todos. En este nuevo entorno, Raúl Alfonsín y José Sarney trataron de superar parte de los antagonismos de tantos años. Y comenzaron a acercarse. A partir de allí se comenzaron a firmar acuerdos de cooperación en el sector automotor, en aeronáutica, en energía atómica. Acá pensábamos que ese era un impulso inicial de las buenas relaciones que se estaban dando entre dos gobiernos, pero luego eso se transformó en un tratado bilateral, que procuraba un espacio único, común, ellos dos.

¿Fue ese el momento para Uruguay?

Ahí comenzamos a mirar con más atención el proceso que seguíamos de cerca. ¿Qué pasaba si esa integración entre los dos vecinos siempre proteccionistas, ponía en riesgo aquellos pequeños avances que teníamos en forma bilateral con cada uno de ellos?
Y en la medida en que Brasil y Argentina fueron consolidando ese vínculo, Uruguay se enfrentó a una especie de pregunta existencial. ¿Y si quedamos fuera de eso, no será mejor estar dentro?
Por un lado Jorge Batlle siempre decía: "tenemos que entrar, nos obligará a ser mejores y, a reformar el Estado" Era una oportunidad para reformar el statu quo uruguayo.
Por otro lado, ya estábamos en una dinámica de baja de aranceles, en forma no concertada. Cuando ingreso como director de comercio exterior, los aranceles en Uruguay iban de 0 a 50%. Luego fue bajando, y sobre el final de esa administración, sobre el año ´90, estábamos entre 0 y 20%. Y los vecinos también. Había sectores muy preocupados ante los riesgos que podían ingresar desde afuera con tan baja protección. Para evitar una mayor apertura, algunos empresarios decidieron sumar fuerzas con sus colegas de los países vecinos. Vieron en ello una oportunidad para defender el statu quo.
Por razones tan diversas como estas, en el momento de votar en el Parlamento el Tratado de Asunción, se logró una unanimidad que en nuestro país solo se consigue cuando se quiere cambiar una villa a pueblo o ponerle nombre a una escuela.

¿Todos de acuerdo en el camino de la integración?

Es que había una sensación de que lo que venía era muy importante. Que más allá de una historia de trabas, de trampas en el comercio, de camiones parados en la frontera sin razón aparente, esta vez iba en serio. Se venían reglas que nos iban a defender, la necesaria disciplina.
Y los primeros cuatro años fueron de construcción. Fue el tiempo que se tomó cada uno de los sectores de producción industrial o agrícola, para acomodar el cuerpo, para cuando se terminara la protección dentro de la zona. Estábamos en un período de adecuación, un proceso en el que bajaban gradualmente las protecciones. Pero no todos tenían fe que fuera cierto. Y en consecuencia, no resultó tan armonioso como se pensaba.

¿Por qué?

Porque somos la región que somos, donde lo convenido no siempre se cumple. Y porque las economías que son cerradas al mundo no se abren fácil ni al vecino. Allí empezaron los incumplimientos. Por ejemplo. Argentina, frente al compromiso de reducir los aranceles entre los socios, impone una tasa estadística de 10% que se mantiene sin cambios por todo el lapso en que deberían ir bajando los aranceles. Y algo similar hicieron todos los países del bloque.

O sea, nació mal.

No, nació con buenas intenciones, pero en países que no estaban acostumbrados a regirse por normas y disciplinas compartidas con otro. Argentina y Brasil bien sabían por qué eligieron una fórmula muy complicada de unión. Tenían miedo de los deslices que podía tener uno y otro.

¿Qué destaca del papel de Uruguay en ese tiempo?

Uruguay no jugaba un rol tan importante como el de los vecinos, clarísimo. Lo que hizo fue poner en las excepciones a la reducción de arancel a prácticamente todo lo que producimos. ¡Una lista con 1.200 excepciones! Para comparar, la lista de Brasil era alrededor de 100 y la de Argentina de 200. Y además dijimos, nosotros queremos seguir bajando los aranceles, pero hay algunos sectores muy sensibles con mucha capacidad de presionar que no se van a rendir fácilmente. Bueno, vamos a ir bajando, pero exceptuando esos sectores sensibles. A algunos de esos les vamos a poner una fortaleza adicional que se llama precio mínimo de exportación.

Otra trampa

Bueno, o una exageración en la lista de excepciones. Pero todos hacían cosas parecidas. Vinieron también las medidas de exceptuar sectores muy sensibles para algunos de los socios, primero el azúcar, luego los automóviles.
Y mal que bien, fuimos llegando al 31 de diciembre de 1994, cuando la desgravación debía estar muy avanzada y supuestamente caerían todas las restricciones no arancelarias. Había un problema. A esa altura, las medidas no arancelarias ya eran mucho más potentes que el arancel. ¿Qué hacemos?, se preguntaron. Y bueno, "en la legítima defensa" de un sector que podía verse con problemas, inventamos instrumentos que en definitiva ponían un dique de contención.

Aquello de que iba ser diferente esta vez.

Bueno, se pensaba que esas cosas iban a poder superarse con el tiempo. Que los compromisos, mal o bien, se cumplían. Pero bueno, hasta ahí se tomaban medidas que trataban de ser constructivas. Había "trampitas", pero mirábamos hacia adelante. Proyectábamos que íbamos a hacer una plataforma de proyección a la inserción internacional, teníamos esa intención. Conseguimos uniformizar cómo tratábamos a los demás países de la región a través de Aladi. Se dieron pasos, pero nunca se enfrento seriamente el problema de las medidas no arancelarias.
Muchas veces se destaca como tiro de gracia para el Mercosur la devaluación de Brasil en 1999, pero hay que destacar que hasta el comienzo de los 2000, cuando vino el tsunami argentino, fuimos funcionando, más o menos, con las picardías de siempre, medidas no arancelarias que nadie disciplinó y que andan ahí. Había otras cosas, también, que podíamos decir que funcionaban como excepciones toleradas.

¿A qué se refiere?

Brasil tenía como Área Aduanera Especial la zona franca de Manaos, cuya existencia estaba protegida en la Constitución de 1988 por una determinada cantidad de años. Donde generalmente se armaban productos originarios de otros lugares y con eso se le daba origen. Una picardía para que ciertos sectores y ciertos empresarios tuvieran exenciones. Y los argentinos tenían Tierra del Fuego, otra Área Aduanera Especial. Esos temas se toleraron, pero no pasó lo mismo que con las zonas francas de Uruguay.
Una cuestión no menor para nuestro futuro fue que, en el 2000, el Mercosur tuvo una suerte de "relanzamiento", donde se tomaron algunas medidas. Entre ellas, la Decisión 32/00, que establecía que cualquier acuerdo comercial que implique otorgar concesiones arancelarias que un país miembro del bloque desee concertar con un país externo al bloque, debe ser negociado, discutido y aprobado por todos los miembros del Mercosur. Y ahí empezamos a trabar muchas de estas posibilidades.

Estados Unidos: trenes que siguieron de largo

Un capítulo importante de esta historia está en las "idas y venidas" de la región con Estados Unidos. En ese contexto, varias oportunidades de alcanzar un acuerdo para Uruguay. 

En 1985, Estados Unidos firma un acuerdo libre de comercio con Israel, mira para los costados y se da cuenta que es el único con que firmó. ¿Dónde hay otro país pequeño, más o menos ordenado? Allí pregunta informalmente a Uruguay si nos podía interesar. Pero en ese momento, todos los esfuerzos estaban puestos en la región. "Esa bolilla no iba para el examen".
La segunda nace en la administración de Jorge Batlle; una serie de eventos que se dieron en torno a Estados Unidos y Uruguay nos pusieron en una condición muy favorable, ante el gobierno de George Bush. Pero la mala suerte nos quitó esa chance. Con Jorge Batlle en Estados Unidos en visita oficial, llegando a la Casa Blanca, se conocen los primeros casos de aftosa en Uruguay. Se cayó la oportunidad.

Hubo otro impulso un poco más adelante.

Sí, en el gobierno de Batlle también, donde la escena se complica cuando EE.UU. otorga prioridad al Alca. Preferían un acuerdo amplio con toda la región que 20 acuerdos bilaterales. Eso tuvo resistencia de varios países y finalmente naufragó.
La última oportunidad fue en el primer gobierno de Tabaré Vázquez. Estados Unidos estaba dispuesto. Habíamos tenido en la Cámara de Comercio reuniones con Danilo Astori y su equipo, interesados en conocer las condiciones que se daban en torno a un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Lamentablemente quedó en nada. Bueno, se firmó el TIFA tiempo después, que es otra cosa. En ese momento, el ministro Reinaldo Gargano contó con la increíble "ayuda" del canciller brasileño, que llegó al país y preguntó "qué íbamos a hacer" con ese tema.
Esas oportunidades perdidas con Estados Unidos, en esa década, son un hecho para lamentar. Pero, ni siquiera hoy, en el entorno hostil que hay para el libre comercio, pierdo la esperanza de que, en alguna "voltereta" de estos tiempos, podamos hacerlo.

Los caminos posibles

¿Qué puede hacer Uruguay para intentar cambiar esa realidad en el bloque?

Nosotros, en realidad, en lugar de querer cambiar al Mercosur, que es un chiche que no nos pertenece, porque fue hecho a la medida de los dos vecinos mayores, deberíamos buscar algunas ventanas que nos permitan abrirnos. Brasil tiene una zona como Manaos, y nosotros tenemos un comercio menor que el que pasa por allí. Argentina también tiene su zona especial al Sur. Nosotros vamos a converger todas las veces que quieran, pero que nos den espacio para hacer algunos acuerdos puntuales con otros socios. Hay que negociar mucho.

Ya se han planteado cosas similares.

Sí, múltiples veces. Por ejemplo, Vázquez se lo planteó a Lula. Y fracasó. Quizás la clave está en no plantear reformas del bloque, sino esas pequeñas ventanas para Uruguay.

Brasil no nos ha acompañado.

Y. alcanza con que Brasil le ponga mala cara a cualquier representante de un país que tenga algún interés de asociarse con Uruguay, para que revise su intención. Es así. Con China pasó eso. Pero allí no fue solo Brasil. También Argentina.

¿El CPTPP es una posibilidad?

Sin dudas. Primero que nada, porque no hay nada que negociar, y que en el Parlamento se pueda modificar. Pero el problema sigue siendo Brasil. Le hacen un gesto molesto a Japón, y ya no estamos entre las prioridades.
Uruguay tiene que seguir atento, buscando su oportunidad.

Pero usted ya lo dijo. Con la postura negativa de Brasil, ¿es posible?

No, es dificilísimo. Hay que encontrar algún país que no le interese a Brasil, quizás.
Lo cierto es que necesitamos que nos dejen recuperar un poco de la soberanía en política comercial que, casi sin darnos cuenta de lo complicado que eran estos socios, se puso en condominio en el Mercosur. Hay que tratar de recuperar algo, aunque sea un poco, para buscar la posibilidad de avanzar. No sé por qué Uruguay dejó caer casi la única ficha grande que tenía.

¿A qué se refiere?

Cuando hablamos de la zona franca de Manaos, ese régimen, introducido en la Constitución de Brasil, caía en 2016, o 2017. Bueno, ese era el momento de cambiar esa moneda por otra. No se hizo.
Hay que estar alerta esperando el momento. En un momento se creyó que con el equipo del ministerio de Economía de Bolsonaro se podía lograr un avance, pero no lo aprovechamos. Es más, Brasil en ese período quiso bajar el arancel externo común en 20% y Uruguay le puso condiciones y planteó oponerse.